Конституционные основы местного самоуправления

Введение

Конституционализм как политико-правовая теория и практика становления и развития конституционного демократического государства и гражданского общества относится к тем фундаментальным ценностям мировой культуры, которые вырабатывались человечеством на всем протяжении своего развития.

То есть, по сути, конституционализм - это система представлений об общедемократической, общецивилизационной политико-правовой ценности государственно-организованного общества.

Представляется, что в наибольшей степени аккумулируют в себе основные ценности конституционализма теория и практика местного самоуправления. Единство теории и практики классического местного самоуправления, по нашему мнению, детерминирует возникновение в качестве одной из ключевых тенденций развития современного конституционного права - тенденции муниципализации конституционной жизни. Именно местное самоуправление, выступая в качестве самостоятельного вида публичной власти, является одним из наиболее эффективных детонаторов формирования гражданского общества и классического конституционализма в демократическом государстве.

Следует отметить, что вопрос о правовой природе местного самоуправления и характере власти, осуществляемой территориальными коллективами, - один из наиболее дискуссионных в современной конституционно-правовой науке. Можно привести десятки определений и позиций, авторы любой из которых акцентируют внимание на разных аспектах феномена местного самоуправления, подчеркивают те или иные ракурсы и проявления данного общественно-политического явления, отмечая его роль и значение в процессах формирования современного конституционализма, гражданского общества и правового государства.

Цель работы – изучить конституционные основы местного самоуправления в РФ.

Конституционная природа местного самоуправления

Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации неразрывно связаны с местным самоуправлением. Именно возрождение в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления. Фактически с этого времени и начался отсчет формирования российского муниципального права как самостоятельного правового феномена.

Вследствие этого самой распространенной характеристикой муниципального права является его идентификация с местным самоуправлением, выступающим в качестве предмета муниципально-правового регулирования. Нередко по этой причине муниципальное право отождествляется с правом местного самоуправления 1 , а иногда в дополнение к этому воспринимается также как алгоритм муниципальной самоорганизации (местных сообществ) в ее юридическом значении 2 . И такой подход не вызывает принципиальных возражений, поскольку за рамками местного самоуправления муниципальное право объективно существовать не может.

Однако при всей значимости местного самоуправления для уяснения сущности муниципального права нельзя не отметить, что только констатация неразрывной связи этих двух взаимообусловленных явлений не позволяет увидеть содержательное отличие муниципального права от иных отраслей российского права. Представляется, что для этого важно определить конституционную природу местного самоуправления как предмета муниципального права, а также уяснить специфику складывающихся в сфере муниципальной самоорганизации населения отношений, объективно предполагающих необходимость отраслевой автономизации юридических норм, призванных урегулировать весь комплекс вопросов, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления 3 .

Говоря о сути местного самоуправления как элемента политической системы общества, нельзя не отметить, что его наличие подразумевает, что наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются также и местные (муниципальные) интересы, непосредственно связанные с решением вопросов обеспечения жизнедеятельности населения отдельных территорий. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равнозначные.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Конституция РФ (ст. 12) не только рассматривает его в качестве одной из основ конституционного строя, но и гарантирует обеспечение исполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления и непосредственно населения муниципальных образований, принятых в пределах их компетенции. При этом за субъектами муниципальной власти резервируется возможность в случае нарушения утвержденных законом прав использовать для их восстановления и защиты механизмы государственного принуждения и судебного разбирательства.

Проблема осуществления властных полномочий в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения своим главным целевым ориентиром имеет реализацию прав и свобод человека и гражданина. Конституция РФ (ст. 18) устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это конституционное требование не просто является дополнением к государственным процедурам обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод, а отражает сущность и целевое предназначение муниципальной власти как самостоятельной формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4) прямо рассматривает в качестве одного из отличительных признаков местного самоуправления его максимальную приближенность к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения удовлетворения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права и его значение в качестве показателя состояния демократии в стране вполне можно рассматривать в связи с обеспечиваемой посредством муниципальной самоорганизации граждан необходимой децентрализацией государственного управления, способствующей разнообразию жизненных условий, уклада жизни на разных территориях и в конечном итоге - свободе и полноте реализации жизненных устремлений российских граждан 4 .

Еще одним существенным аспектом местного самоуправления как элемента системы народовластия является использование муниципальных институтов в качестве структур, позволяющих оптимизировать расходование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, которое при этом экономически выгодно центральной власти. Обеспечение гарантированности минимума текущих потребностей граждан является задачей общенационального масштаба и, следовательно, должно производиться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия на местах муниципальной власти. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем соответствующей территории и подотчетных населению, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются наилучшей публичной формой властного решения вопросов местного значения, экономически наиболее эффективной для каждого отдельно взятого муниципального образования 5 . Тем самым местное самоуправление не только берет на себя решение всех вопросов местного значения, но и позволяет федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации сконцентрироваться на решении общегосударственных и региональных проблем, способствует оптимальному сочетанию государственных и муниципальных начал в управлении делами общества.

Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативных правовых актах и документах. Однако следует отметить, что Конституция РФ непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления, вследствие чего создается иллюзия допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного феномена в российских условиях. Многообразие конституционных характеристик местного самоуправления, сопряженное с их известной противоречивостью и неупорядоченностью, на первый взгляд позволяет с одинаковым успехом говорить как об абсолютной самостоятельности (изоляции) муниципальных институтов от системы управления государством, так и о самой жесткой зависимости от нее. 6 При такой "эластичности" конституционных понятий и категорий особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. Согласно ст. 3 данного документа под ним понимаются право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. А Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г., определяет местное самоуправление как систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства (ст. 1). При этом в Декларации специально подчеркивается, что территориальные сообщества имеют право решать все вопросы местного значения как через избираемые ими органы местного самоуправления, так и непосредственно, а само это право гарантируется конституциями и действующим законодательством.

В Российской Федерации понятие местного самоуправления на федеральном уровне закрепляется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии со ст. 1 которого местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Эта федеральная норма имеет основополагающее значение в оценке местного самоуправления в Российской Федерации и воспроизводится в тех или иных вариантах в законодательстве практически всех субъектов РФ. Так, Конституцией Республики Башкортостан предусматривается, что местное самоуправление в ней осуществляется с учетом исторических и местных традиций в городских, сельских поселениях и на других территориях, изменение границ которых допускается только с учетом мнения их населения (ст. 109) и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 110). В Конституции Республики Мордовия содержится положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 108), а также подчеркивается, что для реализации функций местного самоуправления образуются выборные и иные органы местного самоуправления, избираются и назначаются должностные лица местного самоуправления, наделяемые соответствующими полномочиями (ст. 110). А в Конституции Республики Ингушетия особо отмечается значение традиций и обычаев народа Ингушетии для осуществления местного самоуправления (ст. 103).

Несмотря на определенные различия, присущие юридически значимым версиям местного самоуправления, нельзя не признать, что международные, федеральные и региональные нормативные документы в целом достаточно полно отражают природу и назначение муниципальной деятельности. Опираясь на них, можно проследить наиболее характерные признаки и отличительные свойства местного самоуправления, раскрывающие его сущность и конституционно-правовую организацию.

Прежде всего местное самоуправление представляет собой право граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, на решение вопросов местного значения. Это обстоятельство имеет принципиальное значение, поскольку ориентирует на восприятие и оценку самоуправления исключительно с точки зрения права, а не обязанности самоуправляющихся граждан. В этой связи, к сожалению, нельзя не отметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит прямого указания на то, что самоуправление должно восприниматься только в формате конституционного права граждан на решение вопросов местного значения. Подобная позиция федерального законодательства допускает двоякую интерпретацию природы местного самоуправления, вследствие чего в юридической литературе можно встретить утверждение, что, рассматривая самоуправление в качестве основы конституционного строя и вида публичной деятельности населения по решению вопросов местного значения, провозглашаемой Конституцией России 7 , законодательство тем самым указывает на его обязательность, исключающую российскую трактовку местного самоуправления в качестве права на такую деятельность. С такой оценкой самоуправления, при всей видимости ее опоры на конкретные указания федерального законодательства, согласиться невозможно.

Конституционном совещании, созванном в 1993 ...

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а в гл. 8, посвященной основам местного самоуправления, этот принцип конкретизируется.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума , выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституционный строй современной России невозможно представить без местного самоуправления, которое является важным элементом характеристики России как демократического, правового государства, ориентированного на человека, его права и свободы. Социальная ценность местного самоуправления выражается в том, что оно обеспечивает осуществление народом своей власти, реализацию права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ) и многих других прав и свобод .

Местное самоуправление позволяет территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, решать социальные и иные задачи с учетом местных потребностей. Развитие местного самоуправления создает предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Российской Федерации и ее субъектов, служит формой решения национально-культурных вопросов.

Конституционные основы местного самоуправления конкретизируются в Законе о местном самоуправлении, согласно п. 2 ст. 1 которого местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, под местным самоуправлением понимается право и способность населения разных территориальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Самостоятельность местного самоуправления предполагает, что оно в пределах своих полномочий вправе по своему усмотрению:

Решать вопросы местного значения (определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет и заниматься другой деятельностью в интересах населения);

Владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; принимать необходимые и обязательные к исполнению решения.

При этом данные решения не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении, не могут быть отменены или приостановлены органами государственной власти. Свою самостоятельность местное самоуправление защищает с помощью суда.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти, и в этом смысле можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий.

Органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти, поскольку они осуществляют свои полномочия в тесном контакте друг с другом. Деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным актам: Конституция РФ предусматривает, что реализация органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий подконтрольна государству.

Государственный контроль может осуществляться только управомоченными Конституцией РФ и федеральными законами органами государственной власти и должностными лицами, в установленных пределах и формах, с обязательным использованием судебных процедур в случае воздействия на органы местного самоуправления с целью отмены, изменения или приостановления действия принятых ими правовых актов.

В современный период в субъектах РФ и муниципальных образованиях в развитие федерального законодательства сформировалась собственная нормативно-правовая база, регулирующая осуществление местного самоуправления в разнообразных формах прямой и представительной демократии с учетом местных особенностей и традиций. В то же время следует заметить, что в России, где длительное время отсутствовал институт местного самоуправления, становление последнего - процесс длительный и достаточно сложный.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Народовластие в РФ осуществляется не только через государственные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Дайте понятие местного самоуправления. Какими нормативными документами оно регулируется?

Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Определение местного самоуправления дается в ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» (далее по тексту - Закон). Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.

В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончилась к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Президента РФ Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство».

Конституция РФ Глава 8;

ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 06.10.2003 (в редакции ФЗ от 29.12.2004)

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на КРФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ.

Местное самоуправление (один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти) - право и способность органов местного самоуправления (ОМСУ) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно и через ОМСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (вопросов непосредственного жизнеобеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (структура ОМСУ определяется населением самостоятельно).

Система МСУ : городские, районные представительные органы; городские, районные исполнительные органы (администрация); волостные, сельские и поселковые выборные органы; органы территориального общественного самоуправления (комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты).

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем: референдума, конференции, собрания (схода), выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные ОМСУ. Выборные и иные ОМСУ являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования (лица, осуществляющие службу - муниципальные служащие).

К ОМСУ относятся : выборные органы, образуемые в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. ОМС наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Представительный ОМСУ состоит из депутатов (численный состав определяется уставом). Компетенция: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Уставом могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования (выборное должностное лицо), а также иные выборные должности лиц местного самоуправления. Глава и другие выборные должностные лица подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. В уставе могут быть предусмотрены иные органы и должностные лица местного самоуправления. Глава и другие должностные лица могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Депутату, члену выборного ОМСУ, выборному должностному лицу гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести, достоинства. Срок полномочий - не менее 2 лет.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вслед за Конституцией, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей ее территории. Местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст.1).

Нормативные правовые акты местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом принимаются по вопросам местного значения. Те акты, в которых закрепляются основы организации местного самоуправления и, в частности устанавливается структура органов местного самоуправления муниципальных образований, относятся к источникам конституционного права России. Из числа нормативных правовых актов местного самоуправления наибольшее значение имеют уставы муниципальных образований.

Местное самоуправление составляет корневую, самую близкую к населению власть. Оно - с одной стороны - непосредственным образом воплощает право граждан на участие в управлении общественными и государственными делами, а с другой - обеспечивает реализацию иных прав и свобод человека и гражданина.

Конституция РФ содержит специальную главу, посвященную местному самоуправлению. Но местное самоуправление регулируется нормами и других глав Основного закона - об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина. В Конституции даются организационные и функциональные характеристики местного самоуправления, а также определяются его важнейшие государственные гарантии.

Конституционные положения действуют непосредственно, а также раскрываются в актах текущего нормативно-правового регулирования. Это регулирование осуществляется на трех уровнях:

• - федеральном;
• - региональном ;
• - муниципальном .

В ряду федеральных нормативных правовых актов выделяются федеральные статусные акты о местном самоуправлении. Этапным является Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ, пришедший на смену Федеральному закону от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ. Этот закон значительно подробнее, чем его предшественник, определяет правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления. Закон по-новому подходит к содержанию названных основ. Это касается прежде всего, территориального устройства местного самоуправления, сферы деятельности муниципалитетов, ее финансово-бюджетного обеспечения.

Поскольку регулирование общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, часть вопросов местного самоуправления регламентируется региональными органами государственной власти.

Третьим уровнем правового регулирования местного самоуправления является муниципальный уровень. Федеральный закон выделяет в ряду муниципальных правовых актов устав муниципального образования, который определяет важные параметры - главным образом организационные - осуществления местного самоуправления в каждой конкретной муниципальной территориальной единице. Кроме устава, органы местного самоуправления принимают правовые акты, определяющие цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, устанавливающие муниципальные социальные стандарты и иные нормативы расходов местных бюджетов, а также регламентирующие порядок привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг и др. Все эти акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Местное самоуправление как форма народовластия.

В соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти в РФ является народ. Народовластие осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

При характеристике власти в государстве используется наряду с понятием власти народа понятие публичной власти.

Местное самоуправление - рубежный институт, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как мера «восхождения» общества к государству, определяется конкретными историческими обстоятельствами. В немалой степени спор о природе российского местного самоуправления и муниципальной власти вызван неоднозначным смыслом ст.12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно эта норма дает возможность противопоставления государства и местного самоуправления. Однако на самом деле ст.12 Конституции трактует муниципальную власть как один из уровней народной власти. Речь идет главным образом об относительном организационном обособлении этой власти.

Функционирование местного самоуправления отнюдь не выпадает из системы государственно-властных отношений. Хотя вопросы местного значения, решаемые на муниципальном уровне, выделены в особую категорию, хотя муниципальная собственность, обеспечивающая с экономической точки зрения решение этих вопросов, отграничена от других форм собственности, мера самостоятельности местного самоуправления - организационной, экономической, территориальной, правовой - определена государством. Оно осуществляется не само по себе, а на основе Конституции РФ и законов.

Местное самоуправление как элемент правового статуса гражданина.

Важнейшим институционально-юридическим выражением демократической сущности местного самоуправления является право гражданина на осуществление местного самоуправления. Хотя это право не входит в конституционный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, оно имеет конституционное значение. На конституционный характер данного права обращается внимание в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Право граждан на осуществление местного самоуправления прямо закрепляется в Федеральном законе № 131-ФЗ. Данное право можно рассматривать как интегральный правовой институт. Он находит выражение в праве граждан участвовать в местных референдумах, выборах, использовать другие формы прямой муниципальной демократии, быть депутатом представительного органа, выборным должностным лицом местного самоуправления, муниципальным служащим. Эти права могут быть индивидуальными и коллективными.

Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления.

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Автономия в принятии решений - важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.

Местное самоуправление - особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т.е отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими».

Территориальное устройство местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется в отграниченных территориальных единицах. Эти единицы называются муниципальными образованиями. В большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами административно-территориальных единиц. Но они могут с этими границами и не совпадать, это определяется их разными целями.

В соответствии с новым Федеральным законом местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в следующих муниципальных образованиях:

• - городских поселениях;
• - сельских поселениях
• - муниципальных районах
• - городских округах
• - на внутригородских территориях городов федерального значения.

Компетенция органов местного самоуправления.

Вопросы местного значения и полномочия.

Определяя общие пределы компетенции местного самоуправления и его органов, Конституция РФ предполагает, что более конкретное выражение они должны получить в законах. Федеральный закон вслед за Конституцией и на ее основе раскрывает более детально перечень вопросов местного значения и указывает, что он может быть изменен не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон, т.е. Закон определяет данный перечень как закрытый. Это существенная правовая гарантия отграничения сферы муниципальной деятельности от сферы деятельности иных уровней публичной власти.

Вместе с тем оставляя за муниципалитетами право расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, Закон ограничивает это право, устанавливая приоритетность решения тех вопросов, которые определены в самом Законе. Вопросы местного значения - это сферы общественных отношений, где может и должно функционировать местное самоуправление.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями.

В законодательстве отсутствует нормативное определение «отдельных государственных полномочий». Однако, по смыслу ряда законодательных актов, эти полномочия принадлежат не государству в целом, а его органам - федеральным или региональным. Причем не законодательным или судебным, а исполнительным органам гос. власти.

Организационная основа местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления непосредственно населением.

Федеральный закон различает формы:

Определяющего, решающего, властного участия населения в реализации местного самоуправления : местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан.

Участия, не влекущего обязательно юридического резу льтата : правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др.

Местный референдум - это непосредственное решение населением муниципального образования вопросов местного значения путем голосования.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Важным институтом муниципальной демократии является право отзыва населением депутата, члена выборного органа и должностного лица местного самоуправления.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным и региональным законом для проведения местного референдума за некоторыми исключениями.

Сход граждан в Федеральном законе в отличие от собраний определен в качестве института публичной власти. Установлены четкие количественные параметры поселений, где сходы выполняют роль властных институтов, -небольшие поселения с числом жителей не более 100 человек. В этих поселениях сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования.

Правотворческая инициатива граждан предполагает возможность членов территориального сообщества выступать с проектами муниципальных правовых актов.

Еще одной формой участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление , не имеющее свойств публичной власти и служащее как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, смыкающим его с самим населением.

Публичные слушания предполагают обсуждение в определенных формах населением наиболее сложных и актуальных вопросов местного значения.

Собрания и конференции граждан проводятся как для обсуждения вопросов местного значения, так и для информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Новый демократический институт - опрос граждан. Его цель - выяснение мнения населения всего или части муниципального образования по какому-либо вопросу без попутного воздействия на это мнение, например путем агитации опрашиваемых.

В обращении граждан в муниципальные органы выделяются петиции - коллективные обращения. Это особый вид обращений, в которых нередко поднимаются проблемы местной жизни, имеющие общественное значение. Однако и каждое индивидуальное обращение требует соблюдения процедуры его рассмотрения.

Органы местного самоуправления.

Через органы местного самоуправления реализуется основной объем самоуправленческой деятельности. Федеральный закон указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют:

• - представительный орган
• - глава муниципального образования
• - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)
• - контрольный орган муниципального образования
• - иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон вносит немало новаций в организацию и деятельность представительных органов местного самоуправления. Он более подробно определяет статус этих органов, непосредственно решает вопросы муниципальных образований и существенно меняет содержательные подходы к ним.

В системе органов местного самоуправления важную роль играет глава муниципального образования. Федеральный закон предусматривал лишь возможность существования этого должностного лица. На практике этой возможностью воспользовалось большинство муниципальных образований, в том числе и наш город. Примерно 65% глав муниципальных образований были избраны на основе всеобщих, равных, прямых выборов, остальные - представительными органами.

Обязательное структурное подразделение муниципальной власти - местная администрация. Новый закон «легализует» на федеральном уровне исполнительно-распорядительную деятельность органов местного самоуправления и определяет, что руководит ею глава местной администрации.

Контрольный орган муниципального образования не имеет собственных полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа.

Еще один муниципальный орган, предусмотренный Федеральным законом - избирательная комиссия муниципального образования.

Статус депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица. Новый Федеральный закон Определяет основные черты правового статуса выборного лица местного самоуправления. В нем устанавливается минимальный и максимальный срок полномочий выборного лица, а также время начала и окончания срока этих полномочий; закрепляется правило о том, что решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица, а также перечня этих полномочий применяется к должностным лицам, избранным после вступления в силу соответствующего решения; регулируется возможный режим деятельности выборного лица (на постоянной или на непостоянно основе); определяется несовместимость статуса выборного должностного лица со статусом иных выборных и невыборных должностных лиц и др.

Муниципальная служба.

Кроме выборных лиц в реализации функций муниципальной власти участвуют лица, замещающие муниципальные должности, - муниципальные служащие . Их статус определяется ныне Федеральным законом от 8 января 1998г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», законами субъектов Федерации о муниципальной службе и уставами муниципальных образований.

Экономическая основа местного самоуправления.

• - находящееся в муниципальной собственности имущество
• - средства местных бюджетов
• - имущественные права муниципальных образований.

По состоянию экономической основы можно судить об уровне реализации экономических гарантий местного самоуправления, поскольку реализация местного самоуправления возможна только в том случае, если материально-финансовые ресурсы соответствуют объему полномочий муниципальной власти.

Федеральный закон определяя компетенцию органов местного самоуправления, жестко связывает ее с имуществом (например, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, пассажирский транспорт; библиотеки и т.д.), которое может находиться в собственности муниципальных образований разных типов. Смысл такого подхода заключается в том, чтобы материально подкрепить компетенцию органов местного самоуправления и сосредоточить их усилия на решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

Новый Федеральный закон определяет параметры бюджетной деятельности муниципалитетов и трансформирует ее идеологию. Главный упор сделан на четкое разграничение расходных обязательств между местными и государственными - региональными и федеральными - бюджетами. Бюджет заключает в себе главный нерв деятельности органов местного самоуправления, т.к. организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и много другое требует бюджетных средств.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.

Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущее юридическую ответственность за нарушение этих интересов.

В сфере местного самоуправления применяются разные виды юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная, конституционно-правовая. Федеральный закон сосредотачивается на регулировании конституционно-првовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, отсылая к соответствующим отраслям законодательства для определения других видов их юридической ответственности.