Роль межбюджетных субсидий в развитии субъектов российской федерации. Межбюджетные трансферты: понятие, виды межбюджетных трансфертов, назначение, формы, условия предоставления Основные виды действующей государственной помощи в виде субсидий

Межбюджетные трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое наименование гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения.

Предоставление межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ.

Так, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются:

• 1) дотации бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
• 2) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда регионального развития;
• 3) субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда софинансирования социальных расходов;
• 4) субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций;
• 5) финансовая помощь бюджетам отдельных муниципальных образований;
• 6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
• 7) бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации.

Для анализа правовых основ предоставления межбюджетных трансфертов в указанных формах необходимо определить ключевые понятия и их соотношение: дотации, субсидии, субвенции, финансовая помощь, безвозмездные и безвозвратные перечисления, бюджетные кредиты.

Определение понятий дотаций, субсидий, субвенций и бюджетных кредитов дается в ст. 6 БК РФ. Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

Субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В рамках заявленной темы нас будут интересовать дотации и только те субвенции, субсидии и бюджетные кредиты, которые предоставляются бюджетам другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Общим для дотаций, субвенций и субсидий является их безвозмездный и безвозвратный характер. Отличительной чертой субвенций и субсидий от дотаций является их целевой характер. А субвенции и субсидии разграничиваются по объемам финансирования: за счет субвенции полностью финансируются те или иные целевые расходы, а субсидии предоставляются на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит предоставляется на возмездной и возвратной основе, что полностью соответствует самой сущности кредита. Возвратностью и возмездностью бюджетный кредит отграничивается от дотаций, субвенций и субсидий. Здесь уместно сказать о том, что такая форма финансовой помощи, как бюджетная ссуда, по многим признакам совпадающая с бюджетным кредитом, была исключена из БК РФ Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ. Под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений. Исключение предоставления бюджетных ссуд из межбюджетных отношений в большей степени было обусловлено низким уровнем возврата их в бюджет, предоставивший такую ссуду, а также отсутствием материальных стимулов по их получению и возврату, поскольку бюджетные ссуды, как правило, предоставлялись на безвозмездной основе. В настоящее время бюджетные ссуды полностью заменены бюджетными кредитами. На наш взгляд, такая позиция законодателя вполне обоснованна, поскольку повышает ответственность органов власти, исполняющих бюджет соответствующего уровня бюджетной системы, за возврат бюджетного кредита.

Следующее понятие, которое названо при перечислении форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, - финансовая помощь. Данное понятие используется в действующей редакции БК РФ (ст. ст. 41, 129, 135, 139, 142, 142.1), но определение финансовой помощи и ее форм отсутствует. Это тоже, по нашему мнению, является недоработкой законодателя. Исходя из содержания статей БК РФ, в которых употребляется термин "финансовая помощь", можно сделать вывод о том, что под финансовой помощью законодатель понимает, во-первых, что финансовая помощь относится к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, во-вторых, она предоставляется только в форме дотаций и субсидий. Таким образом, понятие финансовой помощи значительно сужено по сравнению с ранее действовавшей редакцией БК РФ. До введения в действие Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ формами финансовой помощи помимо дотаций и субсидий являлись субвенции, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Как выше было сказано, в настоящее время вообще не используется такая форма, как бюджетные ссуды, а что касается субвенций и бюджетных кредитов, то они выведены за рамки понятия финансовой помощи. Это связано с тем, что бюджетные кредиты и субвенции из федерального и региональных фондов компенсаций не относятся к собственным доходам бюджетов (ст. 47 БК РФ).

Еще одной формой межбюджетных трансфертов абз. 5 ст. 129 БК РФ называет "иные безвозмездные и безвозвратные перечисления". Поскольку данная форма названа после таких форм, как финансовая помощь (дотации и субсидии) и субвенции, то соответственно дотации, субсидии и субвенции являются разновидностями безвозмездных и безвозвратных перечислений, причем ту особенность, что дотации, субвенции и субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах, мы подчеркивали выше, анализируя определения данных понятий в ст. 6 БК РФ. В то же время безвозмездные и безвозвратные перечисления могут осуществляться и в других формах.

Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений как доходов бюджетов шире того, которое следует из анализа положений ст. 129 БК РФ. Понятие безвозмездных и безвозвратных перечислений содержится в п. 5 ст. 41 БК РФ, согласно которому к безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся не только перечисления в виде финансовой помощи (дотаций и субсидий) и субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы, но безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований. Но в целях раскрытия заявленной проблематики нас будут интересовать только те безвозвратные и безвозмездные перечисления, которые поступают от бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации.

Далее сравним формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, с формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных и местных бюджетов. Согласно ст. 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, являются:

• 1) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки поселений;
• 2) дотации местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• 3) субсидии местным бюджетам из фондов муниципального развития;
• 4) субсидии местным бюджетам из региональных фондов софинансирования социальных расходов;
• 5) субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций;
• 6) иные субвенции, в том числе бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей;
• 7) средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием государственного долга субъекта Российской Федерации перед федеральными органами государственной власти и (или) исполнением иных обязательств субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом;
• 8) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления;
• 9) бюджетные кредиты местным бюджетам.

Из приведенного перечня межбюджетных трансфертов видно, что межбюджетные трансферты из региональных бюджетов могут предоставляться не только местным бюджетам, но и федеральному бюджету и бюджетам автономных округов, относящимся к региональным бюджетам. Другие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из региональных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Это дотации из региональных фондов финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов; субсидии из фондов муниципального развития; субсидии из региональных фондов софинансирования социальных расходов; субвенции из региональных фондов компенсаций; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, перечислены в ст. 142 БК РФ. К ним относятся:

1) дотации из бюджета муниципального района бюджетам поселений из районного фонда финансовой поддержки поселений;

Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений.

Поселение - это городское или сельское поселение. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

• 2) иные дотации и субсидии в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района;
• 3) субвенции из местных бюджетов бюджету субъекта Российской Федерации, зачисляемые в региональные фонды финансовой поддержки поселений, муниципальных районов и городских округов;
• 4) субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• 5) средства, перечисляемые в федеральный или региональный бюджет в связи с погашением и (или) обслуживанием муниципального долга муниципального образования перед федеральными органами государственной власти или органами власти субъекта Российской Федерации и (или) исполнением иных обязательств органов местного самоуправления перед органами государственной власти;
• 6) иные безвозмездные и безвозвратные перечисления.

Анализ межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, формами межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, являются только безвозмездные и безвозвратные перечисления; такая форма, как бюджетные кредиты, не предусмотрена. Во-вторых, межбюджетные трансферты могут предоставляться из местных бюджетов как нижестоящим местным бюджетам (например, бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов), так и бюджетам вышестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации - региональным и федеральному бюджетам. В-третьих, сами формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, аналогичны формам межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального и региональных бюджетов: дотации, субвенции и субсидии.

Таким образом, межбюджетные трансферты передаются как из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы бюджетам нижестоящего уровня (например, из федерального бюджета региональным бюджетам), так и в обратном порядке (например, из региональных и местных бюджетов федеральному бюджету), а также могут предоставляться в рамках одного уровня бюджетной системы (например, из бюджета муниципального района бюджету поселений или из краевого (областного) бюджета бюджету автономного округа). Такой подход регулирования межбюджетных отношений в целом оправдан, поскольку позволяет более эффективно выравнивать социально-экономическое положение муниципальных образований, образованных на территории субъекта Российской Федерации, и между самими субъектами Российской Федерации.

межбюджетный трансферт экономический

БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации:

1. Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (направлены на на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ).
2. Субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
3. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
4. Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
5. Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ.

На основании гл. 16 можно выделить следующие межбюджетные трансферты :

1. из федерального бюджета;
2. из бюджетов субъектов Российской Федерации;
3. из местных бюджетов;
4. из внебюджетных фондов (в частности, Федерального фонда обязательного медицинского страхования).

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

• дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);
• субсидий местным бюджетам;
• субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;
• иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

• дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
• субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
• субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• иных межбюджетных трансфертов.

Под межбюджетными трансфертами законодатель понимает средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). В данном случае имеется в виду правовой режим передачи денежных средств из одного бюджета в другой бюджет. В такой трактовке межбюджетные трансферты включают в себя определенные формы перечисляемых бюджетных средств от одного уровня бюджетной системы на другой ее уровень. В зависимости от того, из какого бюджета поступают трансферты, они классифицируются на трансферты из федерального бюджета, из бюджета субъекта Федерации или бюджета муниципального образования. Но в любом случае они поступают из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего. Исходя из содержательного признака, межбюджетные трансферты из федерального бюджета в адрес региональных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации согласно ст. 129 БК РФ имеют следующие формы: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации; субсидии бюджетам субъектов Федерации; субвенции бюджетам субъектов Федерации. Кроме того, возможны иные формы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации, а также межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Например, в ст. 139.1 БК РФ определен режим предоставления из бюджетов регионального уровня бюджетам местного уровня иных межбюджетных трансфертов в форме дотаций. Причем они не должны превышать 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций). Очевидно, в этом случае следует говорить о наличии нескольких разновидностей дотаций. Фактически меж- бюджетный характер имеет бюджетный кредит, предоставляемый из одного бюджета другому бюджету (см. ст. 93.2, 93.3 БК РФ). Перечень форм межбюджетных трансфертов применяется на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Даже в адрес бюджетов двух типов муниципальных образований, где формально нет уровней публичной власти, применяются те же 162 формы межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в адрес бюджетов поселений (ст. 142 БК РФ). Положительным моментом изменений в бюджетное законодательство последних лет стала унификация механизма межбюджетных отношений, включая формы межбюджетных трансфертов. В этой связи следует отметить, что согласно ст. 135 БК РФ на уровне отношений «субъекты Федерации - муниципальные образования» применяются те же формы межбюджетных отношений, что и на федеральном уровне межбюджетных отношений: дотации, субсидии, субвенции, иные формы межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам местного уровня. Основанием для поступления дотаций и субсидий бюджетам регионального уровня, а также местным бюджетам является необходимость предоставления финансовой помощи этим бюджетам, поскольку они имеют дефицит доходов. Поэтому для обеспечения минимального уровня доходов бюджетов отдельных публично-правовых образований предоставляется помощь в целях нормального функционирования самого государства и в целом общества. Что касается субвенций, то для их перечисления в нижестоящие бюджеты основанием является факт делегирования отдельных полномочий органов государственной власти федерального уровня органам государственной власти субъектов Федерации и обязанность финансирования указанных полномочий соответствующими органами власти. Для понимания правового обеспечения режима поступления дотаций и субсидий большое значение имеет тот факт, что все полномочия всех уровней публично-правовых образований представляют собой единый, целостный комплекс публичных функций государства. При этом часть своих функций государство передало местному самоуправлению как разновидности публичной власти. Названный комплекс публичных функций имеет свою структурированность по признаку закрепленности за отдельными публично-правовыми образованиями либо выполнения в форме совместного ведения. Поэтому, чтобы все публичные функции имели хотя бы минимальный уровень финансового обеспечения, следует признать обязательным режим передачи дотаций и субсидий в целях достижения определенного уровня бюджетной обеспеченности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. К формам межбюджетных трансфертов, направленных на 163 оказание финансовой помощи регионам, предусмотрены определенные условия их предоставления. Согласно ст. 130 БК РФ в числе таких условий названо соблюдение органами государственной власти субъектов Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Названное условие, по сути, повторяет требование Конституции РФ о едином правовом пространстве в Российской Федерации. Другие условия предоставления дотаций, субсидий и иных трансфертов (за исключением субвенций) направлены на побуждение государственных органов власти субъектов Федерации, получающих такие трансферты, самим заботиться об увеличении соответствующих бюджетов. В частности, субъекты Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, не имеют права на самостоятельное кассовое исполнение бюджета субъекта Федерации силами исполнительных органов власти субъекта Федерации. Субвенции в этот режим не включаются. Дело в том, что в ст. 215.1 БК РФ зафиксировано, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации. Но это возможно при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Федерации и наличия в собственности субъекта Федерации необходимого для их осуществления имущества. Одновременно факт получения форм трансфертов в режиме финансовой помощи в больших объемах влечет ряд ограничений в осуществлении бюджетных полномочий на уровне субъектов Федерации. Так, субъекты Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, не имеют права: 1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ 164 и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации; 2) превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Федерации. Последнее ограничение заслуживает особой поддержки, поскольку направлено против того, что в бедных по уровню бюджетной обеспеченности регионах чиновники увеличивали свои доходы за счет трансфертов из федерального бюджета. В случае, когда объем трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации приобретает значительные размеры, Бюджетный кодекс РФ предусматривает увеличение роли федеральных органов власти в организации исполнения бюджетов соответствующих территорий. Конкретно, если в субъектах Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры: 1) подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Федерации; 2) организация исполнения бюджета субъекта Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации в органах Федерального казначейства; 3) представление финансовым органом субъекта Федерации в Министерство финансов РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный орган субъекта Федерации проекта бюджета субъекта Федерации на очередной финансовый год и плановый период; 4) проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации Счетной пала- той РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного над- 165 зора. В этой ситуации возможно принятие иных мер, установленных федеральными законами. За несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации названных условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также при нарушении предельных значений объема получаемых трансфертов, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении или сокращении в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим бюджетам субъектов Федерации до момента исправления ситуации. На порядок получения субвенции названное положение не распространяется. Важное значение имеет то обстоятельство, что операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субвенций и межбюджетных субсидий в бюджеты субъектов Федерации, осуществляются в порядке, установленном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В качестве такого документа могут выступать также нормативные правовые акты Правительства РФ. Это означает отсутствие долговременного механизма предоставления субсидий и субвенций. Субъекты Федерации, получающие финансовую помощь, вправе полностью или частично отказаться от нее. В этом случае предусмотренные ограничения и иные меры не применяются либо применяются в пропорции с сокращаемой долей отказа от нее. Соответствующее решение об отказе от межбюджетных трансфертов на уровне субъекта Федерации должно быть принято не позднее 1 июля того года, после которого будут отменяться или сокращаться названные меры. Похожие условия предоставления межбюджетных трансфертов установлены для межбюджетных отношений на уровне «субъекты Федерации - муниципальные образования». Меж- бюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и федерального законодательства о налогах и сборах. Речь о законодательстве самих субъектов Федерации при этом не идет (п. 1 ст. 136 БК РФ). Но в отличие от федерального уровня межбюджетных отношений на региональном их уровне установ- 166 лен иной критерий для запрета по превышению установленных органами власти субъекта Федерации нормативов по формированию расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, других муниципальных служащих и в целом содержание органов местного самоуправления. Названный критерий составляет не 5%, как для субъектов Федерации, а 10% доли межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы в местных бюджетах. Повышена также квота на возможность превышения доли в собственных доходах местных бюджетов межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) по сравнению с бюджетами Российской Федерации с 20% до 30% в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет. Превышение этого показателя в соответствующем местном бюджете не предоставляет право устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных федеральным законодательством и законами субъектов Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Следовательно, брать на себя дополнительные расходные обязательства органы местного самоуправления вправе при условии, если в бюджетах соответствующих муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов ниже всего объема собственных доходов местного бюджета. Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Федерации и правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. В силу сказанного вышеназванная доля межбюджетных трансфертов является одновременно долей безвозмездных поступлений за минусом субвенций в структуре собственных доходов бюджетов. Субвенции в собственные доходы бюджетов не включаются. Если в местных бюджетах доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет будет превышать 70% объема собственных доходов местных бюджетов, то в отношении соответствующих муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ предусмотрены дополнительные к вышеназванным следующие меры: 1) органы местного самоуправления обязаны в этом случае подписать соглашение с финансовым органом субъекта Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; 2) органы местного самоуправления обязаны предоставить в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства проекта местного бюджета; 3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Федерации. Возможны в этих случаях иные меры, установленные федеральными законами. Определенные санкции предусмотрены в отношении муниципальных образований в следующих случаях: при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов; при нарушении предельных значений дефицита местного бюджета более чем на 10% общего объема доходов местного бюджета без учета безвозмездных поступлений либо заменяющих их налоговых отчислений; при превышении показателей предельного объема муниципального долга (ст. 107 БК РФ). В этой ситуации финансовые органы субъектов Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до устранения таких недостатков. Как и на федеральном уровне межбюджетных отношений, так и на региональном уровне предусмотрен порядок полного или частичного отказа органов местного самоуправления до 1 сентяб- 168 ря текущего года от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы (за исключением субвенций) или заменяющих их налоговых отчислений. В таком случае вышеперечисленные ограничения и санкции будут применяться в очередном году в пропорции с сокращением доли межбюджетных трансфертов. Дотации. Среди межбюджетных трансфертов большая роль принадлежит дотациям. Особенностью дотаций выступает то, что они предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Согласно ст. 131 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации должны предусматриваться в составе федерального бюджета и распределяться между субъектами Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ. Как определенная форма движения денежных средств дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации концентрируются в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Федерации, который не имеет режима целевого фонда, поскольку не обладает закрепленными на постоянной основе доходными источниками. Названный Фонд является способом расходования бюджетных средств. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, т.е. объем дотаций в субъекты Федерации определяется на основе выявления их бюджетных потребностей, рассчитываемых по минимальным показателям. Соответствующий критерий для выделения из федерального бюджета дотаций называется минимальным уровнем расчетной бюджетной обеспеченности, который представляет собой совокупность имеющихся доходов региональных бюджетов вместе с полученными из федерального бюджета дотациями и рассчитывается Правительством РФ. В то же время дотации не должны привести к превышению того уровня расчетной бюджетной обеспеченности, который установлен в качестве общего критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для всех субъектов Федерации. Речь идет о недопустимости создания более высокого уровня доходов для отдельного субъекта Федерации за счет дотаций, по сравне- 169 нию с другими субъектами Федерации. За основу определения расчетной обеспеченности берутся показатели доходов бюджета определенного субъекта Федерации за прошлый финансовый год. Поэтому, если отдельному субъекту Федерации в отчетном году удалось повысить уровень доходов, то объем дотаций в силу этого не снижается. Аналогично не влияет на уровень поступления дотаций наличие планов по увеличению доходов того или иного регионального бюджета. Такой порядок позволяет создать заинтересованность государственных органов власти субъектов Федерации в увеличении доходов своих бюджетов. Сам критерий уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации определяется как соотношение между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Федерации, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Федерации. При этом учитываются: структура населения, социально-экономические, географические, климатические и иные объективные факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Существенное значение имеет то обстоятельство, что для расчета объема дотаций отдельному региональному бюджету учитываются не только потенциальные налоговые доходы самого регионального бюджета, но и возможные доходы местных бюджетов, входящих в состав соответствующего консолидированного бюджета, что является показателем единства бюджетной системы, взаимосвязанности всех видов публично-правовых образований в бюджетной сфере. Важно также учитывать, что неналоговые доходы не учитываются при расчете выделения объема дотаций, что положительно сказывается на факторе стимулирования их увеличения. Хотя дотации не предполагают целевого характера дальнейшего использования бюджетных средств, в их составе могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Объем указанных дотаций не может превышать 10% общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Ука- 170 занные дотации, по сути, носят характер дополнительной денежной помощи отдельному субъекту Федерации, если у него имеются особые причины для этого. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ могут быть установлены особенности перечисления и использования указанных дотаций. Речь идет о порядке использования дополнительных дотаций, но не об их предназначенности на определенные цели. Таким образом, эти дополнительные дотации не носят целевого характера, но призваны учитывать особые условия отдельных субъектов Федерации, требующие выделения дополнительных дотаций. Министерство финансов РФ обязано заблаговременно до 1 июля текущего года предоставить в субъекты Федерации исходные данные для проведения расчетов по распределению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а до 20 июля текущего финансового года провести сверку указанных исходных данных с органами власти субъектов Федерации. Согласованный проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации после этого уже не подлежит пересмотру даже в процессе принятия федерального бюджета на следующий финансовый год и плановый период, если он одновременно не затрагивает методику распределения дотаций. Как и для бюджетов субъектов Федерации, для бюджетов муниципальных образований предусмотрены дотации на выравнивание их бюджетной обеспеченности. Причем в соответствии с фактом наличия двух типов муниципальных образований дотации местным бюджетам также из бюджета определенного субъекта Федерации предусмотрены в раздельном варианте для муниципальных районов и поселений. Согласно ст. 137 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта Федерации в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Они образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, создаваемый в структуре бюджета каждого субъекта Федерации, и утверждаются вместе с принятием соответствующего закона субъекта Федерации о региональном 171 бюджете. При этом допускается замена объема денежных перечислений в режиме дотаций на соответствующую сумму налоговых доходов, которую может получить местный бюджет от налога на доходы физических лиц. Замена дотаций на отчисления от определенных налогов возможна в силу взаимосвязи бюджетной и налоговой систем. В этом случае дополнительный норматив доходов вместо дотации рассчитывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений к прогнозируемому объему. Основой при этом берется единая методика расчета налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта Федерации по территории соответствующего поселения. Как позитивный факт следует оценить то, что изменение указанных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение текущего финансового года не допускается. Важно и то, что средства, полученные поселением по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации, не подлежат изъятию в бюджет субъекта Федерации и учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам. Это побуждает органы местного самоуправления искать способы увеличения доходов местных бюджетов. Однако в случае получения средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетных показателей компенсации потерь бюджета муниципального образования из бюджета субъекта Федерации не предусмотрены. Для обеспечения надежности поступления дотаций в бюджеты поселений важно, что порядок распределения дотаций между бюджетами местного уровня и объем дотаций определяется в законе о бюджете субъекта Федерации. При этом право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта Федерации. Исключением являются городские и сельские поселения, в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Федерации. Указанный уровень не может быть установлен ниже двукрат- 172 ного среднего уровня в расчете на одного жителя по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации. Однако не всегда могут существовать прямые связи субъекта РФ и поселений как одного из типов муниципальных образований. Конкретно законом субъекта Федерации допускается, что органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что тем же законом должна устанавливаться методика расчета субвенций бюджетам муниципальных районов на осуществление данных полномочий и методика расчета органами местного самоуправления муниципальных районов размера дотаций поселениям, в том числе методика расчета и установления дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. В этом случае дотации в составе бюджета субъекта Федерации в адрес бюджетов поселений напрямую не предусматриваются. Объем дотаций, поступающих в районный бюджет из регионального бюджета и предназначенных для последующей передачи в бюджеты поселений, фактически для муниципального района, приобретают форму субвенций. Давая оценку такому порядку, можно признать, что факт отстранения субъектов Федерации от установления прямых связей в бюджетной сфере с поселениями, делает последние в определенной степени зависимыми от муниципальных районов. О значимости для системы межбюджетных отношений роли муниципальных поселений говорит тот факт, что в Бюджетном кодексе РФ вначале определен режим дотаций для поселений, а затем для муниципальных районов и городских округов (ст. 138 БК РФ). Дотации для них предусматриваются в виде региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемых в структуре бюджетов соответствующих бюджетов субъектов Федерации, порядок определения объема и использования которых подлежит утверждению законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Как и для других видов дотаций, возможен механизм замены части дотации на дополнительные норма- тивы отчислений от налога на доходы физических лиц, посту- 173 пающих в местные бюджеты. При этом дотации поступают только в бюджеты тех муниципальных районов и городских округов, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности всех муниципальных районов (городских округов) на территории субъекта Федерации. Этот уровень определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района исходя из уровня развития и структуры экономики и налогового потенциала. Помимо названных критериев указывается также использование других показателей, усредненных по всем муниципальным районам и городским округам. Они предполагают учет различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Сам механизм определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Фактически полученные показатели и прогнозируемые доходы бюджетов муниципальных районов учитываются в 2008 г. на 50% от общего объема региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов (ст. 83 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Однако в целом установленный порядок предполагает, что не должно допускаться использования при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов). Смысл такого порядка заключается в повышении стимулирова- 174 ния органов местного самоуправления в увеличении бюджетов своих муниципальных образований. Как и для других видов дотаций, установлен порядок, согласно которому запрещено за счет дотаций создавать ситуацию лучшей финансовой обеспеченности в отдельном районе или городском округе по сравнению с показателем расчетной бюджетной обеспеченности других муниципальных районов и городских округов, который они имели до момента распределения дотаций. Положительное значение такого запрета состоит в препятствии поощрения за счет дотаций иждивенчества. В составе дотаций бюджетам муниципальных районов и городских округов могут быть выделены отдельные виды дотаций, которые предназначены для финансового обеспечения отдельных условий, подлежащих учету при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). В качестве критерия для распределения некоторых видов дотаций между муниципальными районами и городскими округами используется показатель численности жителей названных муниципальных образований. Как и при распределении других видов дотаций, в этом случае также применяется единая методика расчета объема дотации, предоставляемой каждому в отдельности муниципальному району или городскому округу. Однако дотация не предоставляется тем муниципальным образованиям, которые в отчетном финансовом году имели расчетные налоговые доходы местных бюджетов по объему выше двукратного среднего уровня по всем муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Федерации в расчете на одного жителя. Таким образом, тем муниципальным образованиям, которые имеют налоговые доходы, в два раза превышающие средний соответствующий показатель по субъекту Федерации, некоторые виды дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не предоставляются. В этом случае законом субъекта Федерации может быть предусмотрен различный порядок расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов. Как и в других случаях с предоставлением дотаций, Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность их замены в полной или частичной мере на нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц. Названные нормативы в этом случае должны иметь дополнительный характер к нормативам, которые предусмотрены в ст. 61.1 БК РФ. Общий порядок замены дотаций как формы трансфертов на не полученные еще налоговые доходы нельзя признать эквивалентом той части доходов в местные бюджеты, которая должна поступить из регионального бюджета, потому что налоговые поступления не носят гарантированного характера. Тем более что потери бюджета муниципального района (городского округа) в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) не подлежат компенсации из бюджета субъекта Федерации и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Однако позитивной оценки заслуживает правило, запрещающее изъятие в региональный бюджет и учет при распределении будущих межбюджетных трансфертов в случае получения муниципальным образованием налоговых доходов, полученных сверх расчетных нормативов. Несмотря на возможность предоставления дотаций в адрес бюджетов поселений непосредственно из региональных бюджетов, Бюджетный кодекс РФ (ст. 142.1) также устанавливает порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района. В этом случае в бюджете муниципального района образуется такой же, как в перечисленных случаях, районный фонд финансовой поддержки поселений и применяется такой же механизм его расходования. Субсидии. Что касается субсидий как разновидности финансовой помощи, то они имеют иной режим. Согласно ст. 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях софи- нансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации и 176 предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Кроме того, субсидии предназначены для финансирования расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Исходя из сказанного, субсидии имеют целевой характер, поскольку предназначены для обеспечения реализации трех видов полномочий: полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации; полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, перечень которых определен в ст. 72 Конституции РФ; полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Поступающие в субъекты Федерации субсидии для финансирования полномочий органов местного самоуправления на уровне бюджета субъекта Федерации, по сути, имеют промежуточную ступень движения из федерального бюджета в местные бюджеты. Вторая особенность субсидий - установленный режим со- финансирования, что означает обязанность публично-правового образования, получающего такую субсидию, выделить часть средств из своего бюджета на ту же самую цель, для обеспечения которой выделена конкретная субсидия. Сказанное означает невозможность использовать полученные средства в режиме субсидии на другие цели, подконтрольность порядка использования субсидии со стороны уполномоченных органов власти того публично-правового образования, из бюджета которого выделяются такие субсидии, а также наличие определенных средств у получателя субсидии как условие ее получения, чтобы осуществить со- финансирование. Как и дотации, совокупность денежных средств, аккумулируемых в форме субсидий для бюджетов субъектов Федерации, образует Федеральный фонд софинансирования расходов. Законодательство предусматривает довольно большой перечень субсидий для передачи из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты. В частности, в составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Федерации в целях реализации ими отдельных расходных обязательств. Поскольку та- ких обязательств, возникающих по различным основаниям, мно- 177 го, то разновидностей субсидий также много. Недостатком действующего законодательства является отсутствие четкого содержания механизма софинансирования, а точнее, указания долей разных бюджетов, участвующих в совместном финансировании этих целей. По сути, вопрос решается в основном органами власти вышестоящего публично-правового образования, из бюджета которого выделяются субсидии. Важно то, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, а также критерии отбора самих субъектов Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий, их распределения между субъектами Федерации определяются федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ. Действует многолетний режим предоставления субсидий, в частности, на срок не менее трех лет. Участие самих субъектов Федерации в определении объема выделяемых субсидий, скорее, пассивное, так как они ставят вопросы о выделении им субсидий и представляют соответствующие данные для расчетов объема субсидий. Помимо субсидий бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ возможны субсидии из федерального бюджета за счет средств резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ. Иных видов субсидий не допускается. Что касается субсидий в адрес местных бюджетов из бюджетов субъектов Федерации, то порядок их выделения в целом совпадает с субсидиями из федерального бюджета и определен в ст. 139 БК РФ. Они аккумулируются в региональном фонде софинансирования расходов, создаваемом в структуре регионального бюджета, и предназначены для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. В составе бюджета субъекта Федерации могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. 178 На уровне субъектов Федерации определяются цели и условия предоставления субсидий, а также порядок их распределения между бюджетами муниципальных образований и последующего расходования органами местного самоуправления, что конкретно устанавливается законами субъектов Федерации либо нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации. Установлен порядок, не допускающий выделения субсидий, не предусмотренных законами субъектов Федерации и (или) нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации. В остальном механизм предоставления субсидий из бюджетов субъектов Федерации определяется самими субъектами Федерации. В ст. 142.2 БК РФ предусмотрен механизм предоставления субсидий бюджету субъекта Федерации из местных бюджетов. В этом случае не вышестоящий бюджет предоставляет помощь нижестоящему бюджету, а, наоборот, деньги поступают в вышестоящий бюджет. Такой механизм подлежит установлению законом субъекта Федерации, согласно которому из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов) деньги должны перечисляться в бюджет субъекта Федерации. Основанием для такого механизма служит ситуация, когда в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Федерации. Такая субсидия не связана с причиной предоставления финансовой помощи, а, скорее, является своеобразной штрафной санкцией за факт превышения доходов конкретного бюджета в два раза выше среднего по региону. Причем показатель превышения отдельно рассчитывается по муниципальным районам (городским округам) в расчете на одного жителя и отдельно по поселениям. Если субсидии поступили из бюджетов поселений, то подлежат учету в доходах бюджета субъекта Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда. Таким фондом может стать региональный фонд компенсаций для распределения между бюджетами муниципальных районов в случае наделения представительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Если субсидии поступили из бюджетов муниципальных рай- 179 онов и городских округов, то они подлежат перечислению в бюджет субъекта Федерации и учитываются в доходах бюджета субъекта Федерации и в бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Исходя из сказанного следует, что субсидии из местных бюджетов в адрес регионального бюджета в конечном счете подлежат перераспределению между бюджетами районного или поселенческого уровней. При этом объем субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджет субъекта Федерации, рассчитывается пропорционально превышению расчетных налоговых доходов над уровнем, установленным законом субъекта Федерации. Также предусматривается механизм, согласно которому устанавливается запрет на недопущение снижения объема доходов соответствующего местного бюджета, если он становится источником субсидии, до определенного уровня. В частности, объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в отчетном финансовом году. Следовательно, расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетной субсидии, подлежащей перечислению в бюджет субъекта Федерации, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения указанной межбюджетной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя. В случае невыполнения представительным органом муниципального образования указанных выше требований сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования. В ст. 142.3. БК РФ установлен еще один механизм предоставления субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуни- ципального характера. В этом случае поселения, входящие в со- 180 став муниципального района, обязаны перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Речь идет о финансировании объектов, имеющих межпоселенче- ское значение. Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг. В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения о перечислении субсидии ее сумма взыскивается за счет иных межбюджетных трансфертов или отчислений от федеральных налогов. Субвенции. Субвенции бюджетам субъектов Федерации в отличие от дотаций и субсидий предназначены для финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации и (или) органам местного самоуправления (ст. 133 БК РФ). По своему назначению они выполняют форму оплаты деятельности региональных или местных органов власти по исполнению переданных полномочий соответствующего вышестоящего публично-правового образования. При этом Российская Федерация наделяет своими полномочиями напрямую органы местного самоуправления, а финансирование указанных полномочий осуществляет через посредство бюджетов субъектов Федерации. Субвенции, будучи денежными средствами, аккумулируются в Федеральном фонде компенсаций, создаваемом в структуре федерального бюджета. Методики распределения средств между бюджетами субъектов Федерации из названного Фонда утверждает Правительство РФ. Соответствующий проект распределения субвенций между субъектами Федерации утверждается вместе с проектом федерального бюджета на очередной год. Бюджетный кодекс РФ предусматривает порядок зачисления субвенций из федерального бюджета в структуру соответствую- щих бюджетов субъектов Федерации. Дальнейшее их использование осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ. Аналогично определяется порядок расходования субвенций, передаваемых через посредство бюджетов субъектов Федерации в бюджеты муниципальных образований. Но в последнем случае субъекты Федерации вправе в соответствии с федеральным законодательством вносить уточнения в порядок расходования субвенций, передаваемых из федерального бюджета муниципальным бюджетам. В свою очередь субъекты Федерации имеют право поручать органам местного самоуправления муниципальных районов представлять часть субвенций для бюджетов поселений. Тот факт, что субвенции распределяются между всеми субъектами Федерации по одинаковым для каждого вида субвенций методикам, говорит о реализации принципа равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с Российской Федерацией. Названные методики рассчитываются исходя из учета численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, других показателей с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг. Показатели собственных доходов бюджетов, получающих субвенцию, на объем получаемой субвенции не влияют. Методики распределения субвенций бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета представляются Правительством РФ в составе документов и материалов, вносимых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Как и другие формы межбюджетных трансфертов, субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации выделяются в соответствии с региональным бюджетным законодательством, но основы правового обеспечения механизма выделения субвенций определяются Бюджетным кодексом РФ. Согласно ст. 140 БК РФ субвенции местным бюджетам выделяются из бюджета субъектов Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий феде- 182 рального и регионального уровней, переданных для их осуществления органам местного самоуправления. Они аккумулируются в региональном фонде компенсаций и формируются за счет следующих источников: субвенций бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти; собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Федерации. Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого их вида методиками. При этом денежные средства в режиме субвенций поступают только в те муниципальные образования, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия. Объем выделяемых субвенций должен пропорционально соответствовать численности населения, потребителей соответствующих государственных и муниципальных услуг, другим показателям, а также учитывать нормативы формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных и муниципальных услуг в муниципальных образованиях. Если субвенции в структуре регионального бюджета формируются за счет средств из федерального бюджета и предназначены для обеспечения органами местного самоуправления полномочий федеральных органов власти, то названные методики распределения субвенций между муниципальными образованиями должны соответствовать требованиям федерального законодательства. Действует запрет на использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов. Бюджетным кодексом РФ также допускается использование бюджетов муниципальных районов и городских округов для распределения субвенций между бюджетами поселений с указанием на региональном уровне соответствующих методик их расчета и порядка распределения. Утверждение конкретного объема субвенций для каждого бюджета поселения осуществляется соответ- ствующим решением представительного органа муниципального 183 района о бюджете муниципального района. Бюджетным кодексом РФ допускается утверждение не распределенной между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции. В этом случае субвенция может быть распределена между местными бюджетами в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, на те же цели в процессе исполнения бюджета субъекта Федерации без внесения изменений в закон субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации.

1. Виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям

соответствии с Бюджетным кодексом, которым введено расширенное понимание межбюджетных отношений как взаимоотношений между федераль-ными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, ор-ганизации и осуществления бюджетного процесса, под межбюджетными транс-фертами понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Россий-ской Федерации, перечисляемые другому бюджету.

соответствии с Бюджетным кодексом муниципальные образования могут получать следующие виды межбюджетных трансфертов:

1) из бюджетов субъектов Российской Федерации:

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки;

Субвенции из региональных фондов компенсации; - субсидии из регионального фонда муниципального развития;

Субсидии из регионального фонда софинансирования социальных расхо-

Иные дотации и субсидии из регионального бюджета в пределах 10% об-щего объема финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюд-жета;

Бюджетные кредиты; 2) из местных бюджетов:

Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений; - субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов

на выполнение межмуниципальных функций; - субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов в

рамках передачи полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района;

Средства на погашение и (или) обслуживание муниципального долга; - бюджетные кредиты.

Введение новой редакции БК РФ расширило рамки межбюджетного регу-лирования между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселе-ний. Так, муниципальные районы имеют право предоставлять бюджетам посе-

лений бюджетные кредиты на срок до одного года. Установление данного пра-ва, наряду с предоставлением бюджетных кредитов поселениям из бюджета субъекта РФ, было вызвано необходимостью оперативного решения вопросов оказания в течение года дополнительной финансовой помощи поселениям, что при наличии их большого количества в регионах весьма затруднительно.

Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представи-тельного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ни-ми муниципальными правовыми актами местной администрации муни-ципального района.

В случае если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муни-ципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскива-ется за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта РФ на вы-равнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными на-логовыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюд-жеты поселений.

Кроме того, из бюджетов высокообеспеченных муниципальных образова-ний могут изыматься так называемые «отрицательные трансферты» - субвен-ции, поступающие соответственно в региональные фонды финансовой под-держки поселений и муниципальных районов (городских округов).

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутри городских муниципальных образований из бюджетов горо-дов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются за-конами Москвы и Санкт-Петербурга.

К числу специальных инструментов межбюджетного регулирования мож-но также отнести трансферты, выделяемые на основе программно-целевого ме-тода. Например, субсидии на стимулирование мер по повышению качества управления муниципальными финансами по аналогии с федеральными транс-фертами на реформирование региональных и муниципальных финансов, основ-ной целью которых является стимулирование эффективного управления муни-ципальными финансами по установленным регионом направлениям.

Наиболее актуальными направлениями в настоящее время являются:

совершенствование бюджета и бюджетного процесса путем повышения обоснованности и точности бюджетного планирования, перехода к среднесроч-ному планированию и БОР, обеспечения прозрачности бюджетного процесса;

разработка и осуществление мер по сокращению налоговой недоимки, в том числе за счет банкротства должников бюджета;

повышение доходов от использования имущества, находящегося в муни-ципальной собственности;

учет доходов (прибыли) муниципальных унитарных предприятий;

поддержка развития малого предпринимательства;

формализация и конкурсность процедур распределения бюджетных средств (субсидий, субвенций, кредитов, гарантий, налоговых льгот и т.д.) предприятиям;

совершенствование управления муниципальным долгом: организация учета совокупного муниципального долга, соблюдение параметров дефицита бюджета, долговой нагрузки, предельного объема расходов на обслуживание муниципального долга, установленных федеральным законодательством;

повышение качества управления бюджетными расходами за счет форми-рования и применения социальных и финансовых норм и нормативов, проведе-ния паспортизации муниципальных услуг, учета соотношения "цена - качество" бюджетных услуг;

реструктуризации бюджетной сети, развития системы муниципального заказа и закупок на конкурсной основе;

повышение эффективности преобразований в жилищно-коммунальной сфере путем соблюдения региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг и их оплаты населением, улучшения работы жилищных организаций, использования экономически обоснованных нормативов, учиты-вающих затраты и рентабельность, повышения эффективности тарифной поли-тики, проводимой в муниципальном образовании, и деятельности его ресурсо-снабжающих предприятий с точки зрения поддержания муниципального жи-лищного фонда и муниципальной инженерной инфраструктуры в надлежащем техническом состоянии и их дальнейшего развития;

повышение качества управления муниципальной собственностью за счет разработки и реализации среднесрочной стратегии управления муниципальной собственностью, разработки и применения критериев оценки эффективности управления и использования муниципальной собственности, инвентаризации и ведения учета (кадастров) земельных участков, объектов недвижимости, нахо-дящихся в муниципальной собственности, внедрения системы оценки имуще-ства физических лиц на рыночной основе;

прозрачность, формализованность и предсказуемость принимаемых ре-шений, включая четкое распределение прав и обязанностей по реализации ре-форм не только между уровнями публичной власти, но даже между конкретны-ми министерствами, ведомствами, исполнителями.

Учитывая, что поставленные задачи могут быть решены в течение дли-тельного периода времени и требуют комплекса мероприятий по их реализа-ции, целесообразно формировать муниципальные программы реформирования, как это практикуется в большинстве регионов.

2. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных

образований

Дотации выделяются с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, т.е. повышения доходов муниципальных образо-ваний с наименее развитой налоговой базой.

соответствии с БК РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений критерии могут быть установлены исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание муниципальных районов и городской округов выделяются из региональных фондов финансовой поддержки исходя из крите-рия выравнивания бюджетной обеспеченности.

Часть дотаций может предоставляться муниципальным районам (город-ским округам), за исключением перечисляющих отрицательный трансферт в региональный бюджет исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя.

Даная норма имеет особое значение, поскольку только в этом случае ука-занная часть дотаций полностью или частично может быть заменена дополни-тельными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на до-ходы физических лиц.

Это в равной степени относится и к возможности замены дотаций из ре-гиональных фондов финансовой поддержки поселений - только в части замены подушевого трансферта.

Согласно БК РФ изменение дифференцированных нормативов отчислений

бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов (городских округов) не допускается только в течение одного финансового года. Поскольку целью замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительны-ми нормативами отчислений от налогов и сборов является создание заинтере-сованности местных властей в принятии мер, направленных на увеличение на-логовой базы, то закрепление их на один год будет недостаточно для достиже-ния данной цели.

этой связи предложения по установлению дополнительных (дифферен-цированных) нормативов отчислений целесообразно рассматривать на срок не менее трех лет, что в рамках среднесрочного бюджетного планирования приоб-ретает особую актуальность.

Необходимо отметить, что дифференцированные нормативы отчислений в международной практике рассматриваются как инструмент, не соответствую-щий принципам лучшей практики и теоретическим подходам к построению эффективной системы межбюджетных трансфертов.

3. Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Фе -

дерации

С учетом уточнения определения форм межбюджетных трансфертов под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, пре-доставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирова-ния расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий орга-нов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 139 БК РФ). Кроме того, из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования не только расходных обяза-тельств органов государственной власти субъектов РФ, но и расходных обяза-

тельств органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения (ст. 132 БК РФ).

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ об-разует региональный фонд софинансирования расходов. При этом БК РФ пре-дусматривает возможность предоставления субсидий не только исходя из кри-терия софинансирования, но и на выравнивание обеспеченности муниципаль-ных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели, условия предоставления и расходования субсидий местным бюдже-там и их распределение между муниципальными образованиями устанавлива-ются законом субъекта РФ и (или) нормативными актами высших исполни-тельных органов государственной власти РФ.

Важно отметить, что в отличие от региональных фондов финансовой под-держки муниципальных образований формирование регионального фонда со-финансирования расходов не является обязанностью субъекта РФ, так как в со-ответствии с бюджетным законодательством он вправе оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях финансового обеспечения их полномочий по решению отдельных вопросов местного значения. Решение о создании данного фонда и его объеме должно приниматься с учетом объектив-ной необходимости в поддержке определенных направлений бюджетной поли-тики муниципальных образований.

Безусловно, целевая финансовая помощь в отличие от закрепления налогов и предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности явля-ется действенным инструментом воздействия на бюджетную политику муни-ципалитетов. Целью субсидий является стимулирование эффективной реализа-ции органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий, приоритетных для социально-экономического развития региона.

Целевые субсидии призваны решать как задачи инвестиционного характе-ра (обеспечение населения инфраструктурой для предоставления муниципаль-ных бюджетных услуг), так и задачи по осуществлению текущих расходов, свя-занных непосредственно с оказанием бюджетных услуг.

Уровень софинансирования конкретного полномочия должен быть оп-ределен с учетом заинтересованности органов местного самоуправления в со-блюдении условий предоставления субсидий и не должен привести к значи-тельным разрывам в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. С учетом данной позиции является крайне важным условием эффективного ис-пользования субсидий определение оптимального соотношения объемов регио-нальных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и регио-нального фонда компенсаций.

4. Субсидии бюджету субъекта РФ из местных бюджетов

Указанная форма межбюджетных трансфертов, так называемые "отрица-тельные трансферты", - механизм межбюджетного регулирования, призванный более эффективно выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных образований за счет централизации части средств из бюджетов наиболее обес-

печенных муниципальных образований в бюджеты субъектов РФ для их после-дующего перераспределения между менее обеспеченными дотационными му-ниципальными образованиями. Установление нормативов отчислений от нало-гов в местные бюджеты, приводящее к существенному увеличению бюджетной обеспеченности у отдельных муниципалитетов, может быть компенсировано перераспределением из них "излишков средств" в менее обеспеченные местные бюджеты, что позволяет уменьшить разрыв бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями.

Механизм "отрицательного трансферта" применяется в случае превышения налоговых доходов муниципального образования в 1,3 средней величины по субъекту РФ.

Принятие решения о введении механизма "отрицательных трансфертов" относится к компетенции субъектов РФ. Это означает закрепление практики "отрицательных трансфертов" и предоставление региональным органам власти права в одностороннем порядке принимать решения о взыскании части собст-венных доходов у отдельных муниципальных образований. Однако в высокодо-тационных регионах даже при наличии существенных разрывов в бюджетной обеспеченности муниципальных образований отмечается невозможность от-дельных муниципалитетов обеспечить финансовыми ресурсами расходные обя-зательства только за счет налоговых доходов. В этой связи, несмотря на то что самые высокообеспеченные по налоговым доходам муниципалитеты и в боль-шей мере финансово обеспечены налоговыми доходами, их объем недостаточен для выполнения собственных полномочий, которые не учитываются при расче-те "отрицательных трансфертов". Таким образом, представляется нецелесооб-разным введение механизма "отрицательного трансферта" в тех случаях, когда таким муниципалитетам при выравнивании бюджетной обеспеченности необ-ходимо будет предусматривать выделение межбюджетных трансфертов.

Порядок расчета и перечисления межбюджетных субсидий устанавливает-ся субъектом РФ при соблюдении следующих требований, установленных БК РФ:

субсидии перечисляют те муниципалитеты, в которых в отчетном финан-совом году расчетные налоговые доходы (без учета налоговых доходов по до-полнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ, который не может быть ниже двукратного среднего соот-ветственно по поселениям и муниципальным районам (городским округам) в расчете на одного жителя;

объем субсидий рассчитывается пропорционально превышению расчет-ных налоговых доходов уровня, установленного законом субъекта РФ, и для отдельного муниципального образования данный объем не может быть более 50 % разницы превышения двукратного среднего уровня расчетных налоговых доходов;

субсидии перечисляются в бюджет субъекта РФ и учитываются в доходах его бюджета и бюджетных ассигнованиях регионального фонда финансовой поддержки поселений, а предоставляемые из бюджетов муниципальных рай-

онов (городских округов) - соответственно в бюджетных ассигнованиях регио-нального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), т.е. являются источником образования региональных фондов финан-совой поддержки муниципальных образований;

Соблюдение правила ранжировки муниципальных образований, в соот-ветствии с которым расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетных субсидий не мо-гут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения имело более низкий уро-вень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.

Объем межбюджетных субсидий утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ отдельно по каждому муниципальному образованию, ко-торое в свою очередь также предусматривает в местном бюджете перечисление соответствующих бюджетных средств в региональный бюджет.

В случае невыполнения представительным органом муниципального обра-зования требований по перечислению межбюджетных субсидий ("отрицатель-ных трансфертов") в

региональный бюджет взыскание их осуществляется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих перечислению в местные бюджеты, в установленном финансовым органом субъекта РФ порядке.

5. Субвенции местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ

Под субвенциями местным бюджетам понимаются межбюджетные транс-ферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлени-ем ими полномочий РФ и субъектов РФ. То есть субвенции предоставляются только в случае делегирования государственных полномочий на муниципаль-ный уровень.

части передачи полномочий РФ следует учитывать, что переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, могут переда-ваться законами субъектов РФ органам местного самоуправления, только если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ (например, полномочия в части осуществления регистрации ак-тов гражданского состояния, военные комиссариаты, присяжные заседатели).

части передачи региональных полномочий на муниципальный уровень следует учитывать положения Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающего закрытый перечень государственных полномочий субъекта РФ, которые законом субъекта могут передаваться для осуществления их орга-нами местного самоуправления. Так, например, образование административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности является полномочием органов государственной власти по принуждению к исполнению

норм и правил, установленных государством, которое не может осуществляться органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государ-ственной власти.

Совокупность субвенций местным бюджетам образует региональный фонд компенсаций, распределение которых утверждается законом о бюджете субъек-та РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. При этом БК РФ предусматривается утверждение нераспределенной между му-ниципалитетами субвенции в размере не более 5% общего объема соответст-вующей субвенции. Указанный резерв может быть распределен в процессе ис-полнения регионального бюджета на те же цели без внесения изменений в за-кон о бюджете субъекта РФ.

6. Иные межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты , предос -

тавляемые из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам

БК РФ предусматривает возможность выделения иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований из региональных бюдже-тов. При этом установлено жесткое ограничение по объему указанных транс-фертов - не более 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам (за исключением субвенций) в случаях и порядке, установленном за-коном субъекта РФ. Как правило, иные межбюджетные трансферты направля-ются субъектами РФ муниципальным образованиям на сбалансированность их бюджетов.

БК РФ предусмотрено предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ. БК РФ содержит общие нормы, регули-рующие порядок предоставления бюджетных кредитов из бюджетов бюджет-ной системы РФ всем категориям заемщиков (публичным образованиям или юридическим лицам) и обеспечения их возвратности. В частности, установле-но, что местным бюджетам из бюджета субъекта РФ могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до одного года. Основания, условия предо-ставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются за-конами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и принимаемыми в соответст-вии с ними правовыми актами высших исполнительных органов государствен-ной власти субъектов РФ.

7. Межбюджетное регулирование на муниципальном уровне

В рамках реформы федеративных отношений и местного самоуправления разграничены расходные полномочия между типами муниципальных образова-ний и закреплены доходные источники за соответствующими местными бюд-жетами.

Полномочия органов местного самоуправления поселений, городских ок-ругов и муниципальных районов по решению вопросов местного значения осуществляются ими самостоятельно. В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится вы-равнивание бюджетной обеспеченности поселений. В этой связи возникают

взаимоотношения между районами и поселениями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного про-цесса.

Для реализации данного полномочия БК РФ предусмотрены следующие бюджетные полномочия муниципального района:

определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений и предоставление межбюджетных трансфертов;

установление в соответствии с федеральными законами и законами субъ-ектов РФ нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных нало-гов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налого-выми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципаль-ных районов.

Таким образом, выбор соотношения приоритетов между стимулированием местных органов власти поселений к развитию налоговой базы и равномерно-стью распределения финансовой помощи между поселениями соответствующе-го района стоит не только перед субъектами РФ, но и перед органами местного самоуправления муниципальных районов в отношении расположенных на их территории поселений.

При определении выбора механизмов межбюджетного регулирования учи-тывается, что поселения получают финансовую помощь из региональных фон-дов финансовой поддержки поселений, причем ее объем определяется законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Вместе с тем в соответствии с тре-бованиями БК РФ единые нормативы отчислений в бюджеты поселений уста-навливаются решением представительного органа муниципального района, ко-торое должно иметь неограниченный срок действия. В связи с этим у районов могут возникнуть объективные основания для пересмотра нормативов отчисле-ний в бюджеты поселений.

Финансовая помощь из бюджета муниципального района бюджетам посе-лений может предоставляться в следующих формах межбюджетных трансфер-тов:

дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджет-ной обеспеченности поселений;

субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муници-пальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

иных межбюджетных трансфертов.

целях выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в составе расходов местных бюджетов муниципальных районов предусматриваются до-тации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, которые обра-зуют районный фонд финансовой поддержки поселений (РФФПП). Рас-пределение РФФПП на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности по-

селения осуществляется с целью повышения его у наименее обеспеченных му-ниципалитетов в силу различного социально-экономического развития.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспечен-ности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный пе-риод и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных посе-лений с 2009 г. не допускается.

Объем РФФПП (за исключением дотаций, предоставляемых за счет суб-венций из регионального фонда компенсаций) определяется органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно.

Законами субъекта РФ могут устанавливаться следующие подходы к опре-делению объемов указанных фондов:

в процентах от собственных доходов бюджета муниципального района;

в процентах от объема расходных полномочий поселений;

исходя из необходимости обеспечения заданного уровня бюджетной обеспеченности поселений, установленного муниципальным районом при вы-равнивании бюджетной обеспеченности поселений;

индексация установленного в текущем финансовом году объема РФФПП на уровень инфляции.

Федеральным законом № 131-ФЗ предоставлено право органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать с органами местного самоуправления муниципального рай-она соглашения о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, пре-доставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Соответственно и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать аналогичные соглашения с органами местного самоуправле-ния отдельных поселений.

Однако БК РФ не предусмотрено выделение субсидий и субвенций из бюджета муниципального района бюджетам поселений для финансирования делегированных полномочий или софинансирования отдельных вопросов мест-ного значения и создание соответственно районных фондов компенсаций и фондов софинансирования расходов.

Следовательно, данный механизм межбюджетного регулирования может быть реализован лишь в форме иных межбюджетных трансфертов.

Несмотря на широкую практику заключения межмуниципальных соглаше-ний по передаче полномочий между муниципальными районами и поселения-ми, БК РФ, не содержит положений в части возможности органов местного са-моуправления муниципальных районов и поселений на передачу межбюджет-ных трансфертов в соответствии с заключенными соглашениями.

настоящее время проводится работа по внесению в БК РФ дополнения в части возможности предоставления иных межбюджетных трансфертов бюдже-там поселений из бюджетов муниципальных районов и предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений бюджетам муниципаль-ных районов на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями в случаях и порядке,

предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного ор-гана муниципального района (поселения).

Решение этого вопроса насущно необходимо, так как отдельные вопросы местного значения в ряде случаев могут более эффективно решаться именно на районном уровне, так как соответствующими услугами на территории поселе-ния могут пользоваться жители близлежащих поселений. В качестве примера можно привести:

организацию библиотечного обслуживания;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселе-ния услугами организаций культуры;

охрану и сохранение объектов культурного наследия, расположенных на территории поселения;

обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подго-

Сегодня БК РФ предусмотрена лишь особая форма межбюджетных транс-фертов - межбюджетные субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формиру-ется из числа представителей поселений и в его компетенции входит решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

Размер этих межбюджетных субсидий утверждается решением представи-тельного органа муниципального района и решениями представительных орга-нов поселений о местных бюджетах. При этом размер субсидии должен быть установлен исходя из единого для всех соответствующих поселений данного муниципального района норматива в расчете на одного жителя либо потреби-теля муниципальных услуг.

В пределах любой страны есть более и менее развитые территории. Для обеспечения равномерности используются различные виды межбюджетных трансфертов. Управление в современных государствах обычно осуществляется на разных уровнях. Имеется не только аппарат центрального правительства, но и местные органы власти. В федеральных государствах существует еще и третий промежуточный уровень управления, который осуществляет свои полномочия в пределах отдельного штата, провинции, кантона или другого субъекта. Такая система помогает обеспечить эффективную компенсацию неодинакового развития регионов. В статье будут рассмотрены следующие вопросы: понятие, формы, виды межбюджетных трансфертов, их значение и способы регулирования их распределения.

Понятие и его экономический смысл

Межбюджетные трансферты – это один из инструментов перераспределения средств между регионами страны. Их основная функция – это обеспечение равномерности развития различных территорий в пределах одного государства. Бюджет является централизованным фондом, в котором содержатся все денежные ресурсы страны. От их эффективного использования зависит не только настоящее, но и будущее государства. Однако важно не только то, куда вкладывать эти средства, но и где именно это делать.

Функции

Различные виды межбюджетных трансфертов используют для достижения следующих целей:

• Устранение горизонтальных диспропорций между регионами. Таким образом, различные виды межбюджетных трансфертов в местные бюджеты позволяют ликвидировать социальную напряженность, связанную с экономическими спадами.
• Возмещение бюджетов менее развитых регионов средств, потраченных на выполнение задач общегосударственного значения. Таким образом, они не позволяют диспропорциям увеличиваться во время осуществления масштабных проектов.
• Устранение недостатков системы взимания налогов.

Формы трансфертов

В 16-й главе Бюджетного кодекса РФ объясняется порядок перераспределения средств между регионами. В статье 6 дано определение понятия. Выделяются такие виды межбюджетных трансфертов в России:

1. Дотации, направленные на выравнивание обеспеченности средствами субъектов РФ.
2. Субсидии федеральным бюджетам.
3. Иные межбюджетные трансферты, виды и назначение которых рассматриваются в главе 16.
4. Субвенции субъектам РФ.
5. Трансферты, направленные во внебюджетные фонды.

Дотации

Межбюджетные трансферты, понятие и виды которых определены в главе 16, различаются не только своим направлением, но и порядком возврата. Самой выгодной формой являются дотации. Они даются регионам на безвозмездной основе. При этом их назначение не является заранее определенным. Полученные субъектом дотации могут быть использованы по его усмотрению. Эти средства выделяются из специального Федерального фонда финансовой поддержки. Он формируется исходя из минимального уровня обеспеченности средствами регионов РФ. Точная сумма выделяемых каждому субъекту дотаций утверждается на каждый финансовый год. За счет данных средств государство уменьшает диспропорции в развитии различных регионов Российской Федерации.

Субсидии

Рассматривая межбюджетные трансферты, виды и назначение которых прописаны в законодательстве, важно уделить внимание инструментам, которые помогают устранить негативные последствия реализации совместных проектов, имеющих значение для всей страны. Субсидии необходимы для того, чтобы компенсировать расходы местных фондов. Цель и задачи их предоставления устанавливаются законодательством РФ и ее субъектов. Например, субсидии могут предоставляться на развитие социальной или инновационной инфраструктуры наукоградов страны. Они могут выделяться как из Фонда софинансирования, так и из резервных фондов президента и правительства РФ. Субсидии, как и дотации, даются регионам на безвозмездной основе. Они покрывают часть расходов, для которых выделены, остальные средства берутся из местного бюджета.

Субвенции

Данный инструмент обеспечения равномерности развития регионов используется в целях восполнения расходов, связанных с исполнением муниципальными образованиями полномочий центрального аппарата. Субвенции выделяются из специального Федерального фонда компенсаций. Средства из него распределяются согласно требованиям нормативно-правовых актов. Они, как и два предыдущих вида, предоставляются на безвозмездной основе. Однако особенностью субвенций, как и субсидий, является их целевой характер. Эти две категории различаются только по объему финансирования. Субвенции полностью покрывают целевые расходы, а субсидии – только их часть.

Что касается межбюджетных кредитов, то они полностью соответствуют обычным. Они предоставляются на возвратной и возмездной основе субъекту федерации на заранее оговоренный период.

Виды иных межбюджетных трансфертов

Отдельно законодательство выделяет еще одну группу средств. Их называют иными межбюджетными трансфертами. Данная группа появилась только в новом кодексе, до этого законодательство РФ не предусматривало такую форму перераспределения средств. Они носят также безвозвратный и безвозмездный характер. К этой группе, например, относят трансферты закрытым административно-территориальным территориям.

Из местных бюджетов

Трансферты могут распределяться не только через центральный аппарат власти. Отдельные субъекты РФ также могут предоставлять их друг другу. Формы трансфертов аналогичны тем, которые могут предоставляться из федерального бюджета. Среди них выделяют:

• Дотации на выравнивание денежной обеспеченности различных поселений и муниципальных районов.
• Субсидии центрального аппарата местным бюджетам.
• Субвенции автономным округам и другим субъектам РФ, федеральному бюджету.
• Иные трансферты.

Роль в региональном бюджете

Основная цель существования органов власти – это обеспечение комплексного развития государства. Все виды межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, как и другим субъектам, необходимы именно для выполнения этой задачи. На сегодняшний день во многих странах проводится децентрализация управления. Считается, что органы местного самоуправления лучше знают, куда вкладывать деньги, чтобы добиться максимального эффекта. Поэтому возможности субъектов РФ все больше расширяются, в том числе и за счет трансфертов. Для России характерна дотационность большинства регионов. Такое положение дел вызывает недовольство субъектов-доноров, ведь трансферты за последние десять лет так и не улучшили ситуацию. Решение проблемы лежит в освоении природных ресурсов, которые имеются во многих дотационных регионах, их использование гарантировало бы динамичное развитие экономики, если не в кратко-, то в среднесрочном периоде.

Нормативно-правовая база

Процесс совершенствования сферы межбюджетных отношений в России начался с распадом СССР. С течением времени этот вопрос становился все более актуальным. В законодательстве РФ определены понятие, виды и значение межбюджетных трансфертов. Описаны и основные условия их представления.

Все виды трансфертов подробно рассмотрены в главе 16 Бюджетного кодекса РФ. Также они описываются в постановлениях и распоряжениях Правительства.

Основные условия предоставления

Законодательство РФ определяет порядок того, как выделяются межбюджетные трансферты. Виды, условия предоставления каждого из них также описаны в Кодексе. Рассмотрим сначала ограничения, выдвигаемые законодателем к трансфертам из федерального бюджета. Среди них:

1. Субъект не может брать на себя новые расходные обязательства, если 20 % его бюджета приходится на трансферты.
2. При получении дополнительных средств регион обязуется более тщательно следить за финансовой дисциплиной.
3. Счетная палата РФ, как и Федеральная служба бюджетного надзора, может в любой момент осуществить внешнюю проверку субъекта, который получил трансферты.

Несколько иным является порядок получения средств от отдельных субъектов с более высоким уровнем развития. Среди основных условий:

1. Трансферты из бюджетов субъектов федерации предоставляются только при соблюдении органами местного самоуправлении законодательства РФ.
2. Отсутствие просроченной задолженности у потенциального получателя.
3. Законодательством субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные условия получения и предоставления трансфертов.

Направления совершенствования

С каждым годом в России происходит расширение количества форм поддержки регионов. Все более распространенными становятся узкоцелевые виды межбюджетных трансфертов РФ. Последнее может негативно сказываться на укреплении финансовой самостоятельности отдельных субъектов. Поэтому рациональным является введения блочных трансфертов. Таким образом могла бы осуществляться модернизация всей отрасли в регионе в целом. В этом случае федеральные власти устанавливают формулу распределения средств и условия их расходования, а местные – пропорции использования на нужды каждого из направлений. Важна и методика расчета объема трансфертов.

Одним из направлений совершенствования могло бы стать использование индекса благосостояния населения. При этом распределение дотаций должно быть ориентировано исключительно на выравнивание обеспеченности денежными средствами регионов. Задачи вроде стимулирования расширения налоговой базы субъектов РФ и повышения финансовой дисциплины лучше решать с помощью иных инструментов. Только в этом случае трансферты могут эффективно выполнять свою основную функцию. В России необходимо создание обоснованных принципов распределения средств. Только так можно обеспечить устойчивость экономики государства. Пока система распределения бюджетных трансфертов в России работает неэффективно, поэтому вопрос её совершенствования как нельзя актуален.

Выводы

Различные области в пределах одной страны всегда развиваются неравномерно. На это есть причины – как исторического характера, так и природно-климатические. Поэтому одной из основных задач органов центральной власти является снятие напряженности между отдельными регионами за счет перераспределения средств. В РФ выделяют следующие основные виды межбюджетных трансфертов: дотации, субсидии и субвенции. Все они не подлежат возврату. Отличительной особенностью дотаций является то, что они не имеют целевого назначения.

Субсидии и субвенции выделяются для выполнения конкретных задач, установленных федеральным правительством. Две последние категории отличаются тем, что первые покрывают только часть расходов местных бюджетов, а вторые – все полностью. Значительное внимание понятию трансфертов, их видам, формам и условиям предоставления уделено в Бюджетном кодексе РФ, а также в постановлениях и распоряжениях Правительства. В целом система выравнивания доходов в стране не является эффективной. Среди направлений ее совершенствования можно выделить:

• Применение блочных трансфертов.
• Использование индекса благосостояния населения при определении необходимых региону трансфертов.
• Стремление к выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов.
• Создание обоснованных принципов распределения денежных средств между различными субъектами федерации, чтобы обеспечить большую устойчивость экономики.