Лекции правовое регулирование финансового контроля в рф. Государственный контроль в российской федерации Основные принципы проведения государственного контроля

С.В. ЖИВАЛОВ, аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Раскрывается понятие государственного контроля и надзора как функций государственного управления, определяются принципы государственного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Автор отмечает необходимость регулирования функций контроля Уполномоченного по правам человека отдельной статьей Конституции РФ.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

С.В. ЖИВАЛОВ,

аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Раскрывается понятие государственного контроля и надзора как функций государственного управления, определяются принципы государственного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Автор отмечает необходимость регулирования функций контроля Уполномоченного по правам человека отдельной статьей Конституции РФ.

Ключевые слова: государственный контроль и надзор, принципы государственного контроля.

State control and supervision in the Russian Federation Constitutional and legal regulation.

Expands the concept of state control and supervision as a function of government, defines the principles of state control at the federal level and the level of the Federation. The author notes the need for regulatory control functions of the Commissioner for Human Rights, a separate article of the Constitution.

Keywords: state control and supervision, principles of state control.

В научной литературе 70-х-80-х гг. ХХ века велась оживленная дискуссия по ряду общетеоретических вопросов государственного контроля. Ее характер во многом предопределялся главенствующей ролью контрольной функции в сфере управления, традиционно существовавшей в России.

Говоря о теоретических основах контроля, следует констатировать глубину мысли в вопросах его генезиса; важность выделения контрольной деятельности, осуществляемой государственными органами, в самостоятельную область государственной деятельности; про-ведение исследований принципов, видов, правовых форм и методов контроля, контрольно-процессуального режима, производств, стадий.

В современной юридической литературе существуют различные подходы к пониманию контроля. Основываясь на значимости контроля в современном обществе, автор статьи рассматривает его как одну из основных, самостоятельных функций управления.

Как функция управления, контроль представляет собой направленную организующую деятельность, основное назначение которой состоит в получении информации о процессах управления с целью их своевременной корректировки, преодолении отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы. В определенном смысле в этом качестве контроль служит импульсом для повышения эффективности управленческой деятельности.

Таким образом, во всех этих понятиях выделяется главное, что присуще контрольной деятельности - проверка, то есть деятельность организующего характера, состоящая в обследовании, выяснении, получении информации о чем-либо, о ком-либо. Но контроль - это не только проверка, но и наблюдение с целью проверки, то есть не только активная деятельность, направленная на выяснение каких-либо результатов, но и деятельность, во многом, пассивная, состоящая в слежении, изучении. Представляется, что первое из приведенных словарных определений является наиболее точным, поскольку раскрытие сущности контроля через надзор (в Толковом словаре русского языка Ожегова), то есть через весьма близкое, сходное понятие, также заключающееся в проверке каких-либо объектов, является в научном плане не совсем корректным. Кроме того, наблюдение в целях проверки не обязательно должно быть постоянным. Оно может носить периодический и даже эпизодический характер.

Распространен в юридической литературе взгляд на контроль как на правовую форму деятельности органов государства. Сторонники такого взгляда на контроль и контрольную деятельность указывают, что правовая форма - это такая организационная форма деятельности, которая всегда связана с разбирательством (рассмотрением) юридического дела: правонарушения, спора о праве, жалобы. Контроль, как специфический вид деятельности, обособился в процессе разделения труда и специализации в управлении, имея свои индивидуальные цели. Необходимость поиска путей и способов постоянного совершенствования организационно-управленческих форм деятельности государственного аппарата, отвечающих потребностям развития общества, регламентации вопросов процедурно - процессуального регулирования контрольной деятельности, выработка конкретных предложений по ее совершенствованию и законодательному регулированию, вызывают необходимость исследовать природу контрольной деятельности как разновидности правовой формы деятельности.

Выясняя место контрольной деятельности в субординационной системе правовых форм деятельности, авторы этой концепции поставили контрольную деятельность после правотворчества и правоприменения, указывая, что она, тем не менее, пронизывает их своим организующим воздействием.

Несмотря на кажущуюся привлекательность и обилие фактов в подтверждение взгляда указанных авторов на контроль, подобная точка зрения является спорной еще по ряду причин.

Во-первых, данная концепция о контроле не учитывает, что контроль может быть не только государственным, но и общественным, в качестве первоосновы которого выступает активность населения, которая проявляется в деятельности общественных движений и организаций, в средствах массовой информации, в письмах, жалобах и заявлениях граждан, и который не всегда облечен в строгую правовую форму. Кроме того, общественный контроль не всегда означает деятельность определенных органов, как это следует из его природы (сущности).

Во-вторых, по нашему мнению, выделение контроля, как правовой формы деятельности, означает в определенном смысле абсолютизацию контрольной деятельности в ущерб другим формам управленческой деятельности: например, принятию решения или оперативно-исполнительной деятельности, которые также имеют специфические черты, стадии, методы и способы, а также внутренние формы.

В-третьих, изучение форм деятельности контрольных органов государства возможно и без выделения контрольного процесса и контрольных производств в самостоятельную разновидность процессуальной деятельности, тем более, что в силу специфики деятельности различных контрольных органов выявление общих форм их функционирования и единого процессуального режима представляется проблематичным.

Взгляд на контроль как на способ обеспечения законности и дисциплины в управлении не является новым и также имеет своих многочисленных сторонников. При всем разнообразии конкретных формулировок (способ, средство законности-правозаконности в управлении - в деятельности органов исполнительной власти, средство обеспечения - средство укрепления, способ обеспечения законности - способ правоохранительной деятельности) в обобщенном виде взгляд на контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в управлении сводится к тому, что уполномоченные на то государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации, используя организационно- правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, при наличии отклонений предпринимают действия по их устранению, восстановлению нарушенных прав, привлечению виновных к установленной ответственности, принимают профилактические меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины.

Акцент на принятие профилактических мер особенно важен, поскольку при подходе юридической трактовки вопросов контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в управлении, основное внимание сторонниками такой точки зрения на контроль уделяется правомочиям субъекта контроля по его реализации и применению санкций в отношении виновных лиц. На втором плане оказывается воспитательное, профилактическое значение контроля. Между тем, тот факт, что одно из назначений контроля состоит в преодолении всего, что тормозит развитие определенной системы, не означает, что весь его смысл заключается в борьбе с негативными проявлениями. Контроль в системе государственного управления оказывает положительное воздействие на проверяемые объекты и сам по себе является позитивным фактором, позволяющим углубить и расширить передовой опыт, обеспечивая тем самым преемственность развития и прогрессивный характер функционирования системы, в целом.

На наш взгляд, определение контроля как способа обеспечения законности и дисциплины в управлении характеризует одну из сторон контроля как функции государственного управления, а именно, со стороны правомерности функционирования самих государственных и иных органов; это как бы саморегулирующая часть указанной функции, в связи с чем оба определения имеют право на существование.

На наш взгляд, в этих определениях нет противоречий, так как все они характеризуют процесс контроля в различных аспектах (философских, социологических, экономических, правовых и др.). Такая многоплановая интерпретация контроля обусловлена многогранностью контрольной деятельности как объекта изучения и вполне понятным желанием ученых из разных отраслей науки отобразить в определениях особенности, специфику своей сферы познавательной деятельности. Вместе с тем, за многочисленностью приведенных научных формулировок необходимо отметить то основное, что выделяет понятие контроля в его универсальном, социально-правовом смысле, позволяет с достоверностью установить сущность и социальное назначение контрольной деятельности.

Для контроля главным, основным выступает не то, что он определяет масштабы, образцы поведения, устанавливает конкретные права и обязанности, а то, что он дает необходимую информацию о состоянии управленческой системы. Однако поиск и сбор информации о подконтрольных объектах, ее сопоставление с масштабами поведения и выявление причин противоречий между фактической деятельностью и моделью, масштабом поведения является лишь первым этапом (стадией) цикла контрольного процесса.

На втором этапе (стадии) определяется способ устранения обнаруженных расхождений между фактическим положением и заданными, предварительно установленными параметрами, нормами, целями, стандартами, формируется решение, направленное на устранение либо недопущение расхождений.

Получение необходимой информации об определенных процессах и определение способов устранения обнаруженных расхождений с предварительно установленными параметрами не являются, однако, самоцелью. Главным, как представляется, при осуществлении контроля в его широком понятии является третий этап (стадия) контрольного цикла - установление правильности совершаемой подконтрольной деятельности объективным законам развития. Именно в такой связи квинтэссенции контроля с проблемой установления движения общества в соответствии с объективно существующими законами социально-экономического развития, по-видимому, и нужно искать основополагающую сущность контроля в его широком значении.

К указанному необходимо, однако, добавить тот аспект, что приведенная суть контроля свойственна ему именно как широко рассматриваемой социальной категории. Особенно наглядна она при изучении общественного контроля и менее заметна при исследовании государственного контроля. Происходит это, на наш взгляд, вследствие того, что задачей государственного контроля является проверка соответствия какой-либо деятельности, прежде всего, такому параметру, как действующее законодательство. При издании же законов законодатель исходит из презумпции необходимости, важности принимаемого законодательного акта, соответствия его объективно существующим процессам, законам развития. Объективная полезность государственного контроля, таким образом, тоже презюмируется.

В тех случаях, когда такое соответствие законодательства объективным процессам утрачивается, контроль перестает играть свою позитивную роль, становясь негативным фактором, тормозящим общественное развитие, приводящим к стагнации, застойным проявлениям и даже регрессу.

В узком значении слова сущность государственного контроля (как относительно обособленной части управленческой деятельности) состоит в выявлении государственными органами путем проверки соответствия деятельности тех или иных органов и лиц поставленным перед ними задачам, результатов воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонений от поставленных целей и причин таких отклонений. Не случайно в связи с этим в теории управления дается понятие контроля как проверки качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, правовыми нормами и другими нормативными актами.

а) наблюдения за функционированием объектов контроля, получения объективной информации о соблюдении ими законов и нормативных актов, выполнении правил и поручений;

б) учета и процессуальной фиксации выявленных нарушений;

в) анализа полученной информации с целью установления и пресечения противоправной деятельности, выявления причин и условий, способствующих совершению нарушений, недопущения новых нарушений и вредных последствий;

г) выявления виновных лиц, привлечения их к установленной государством ответственности.

При этом крайне важным является понимание того, что в условиях перехода к рыночным отношениям государственный контроль организуется и проводится с учетом особенностей правового статуса субъектов предпринимательской деятельности, предприятий, учреждений и организаций различных организационно-правовых форм государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах социальной жизни страны.

На первое место среди принципов государственного контроля необходимо поставить принцип законности. Следует отметить, что принципы контроля, оставаясь наиболее стабильными научными категориями, все же меняются вместе со сменой социально-экономического уклада жизни страны. Так, сегодня уже невозможно говорить о таких принципах, ранее выделявшихся практически всеми учеными, изучавшими теоретические основы контрольной деятельности, как принцип партийного руководства, демократического централизма, участия в контроле народных масс, интернационализма, всесторонности и других.

Вместе с тем, не потеряли своей актуальности такие внешне не вписывающиеся в реалии сегодняшнего дня принципы контроля, как планирование, гласность, комплексность, поскольку на практике не изжиты случаи, когда вслед за одной проверкой на предприятие, в организацию приходят представители другого, часто параллельно существующего контролирующего органа.

К числу других важнейших принципов можно отнести объективность, конкретность, демократизм, экономичность, независимость, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Исходя из приведенных данных государственный контроль как вид контроля можно определить в качестве опосредованной правом функции государственного управления, представляющей собой направленную организующую деятельность, состоящую в проверке, а также наблюдении с целью проверки, сравнении и оценке государственными органами от имени и в интересах государства деятельности юридических и физических лиц с установленными правовыми нормами правилами, стандартами, нормативами для недопущения отклонений в их деятельности.

Властный признак контрольных правоотношений свидетельствует об объективной необходимости контроля как функции государственного управления. Вместе с тем, по отношению к основным функциям управления он является функцией вспомогательной, вторичной, сопутствующей, поскольку является регулятором уже существующих объективно общественных отношений, сложившихся до начала осуществления контрольной деятельности.

По нашему мнению, по мере перехода к рынку в определенных сферах социально-экономических отношений эта функция государственного управления будет иметь тенденции к сужению за счет саморегулируемости все новых их пластов рыночными механизмами и по мере углубления процессов демократизации.

В отдельных сферах (например, в торговле, сфере услуг) правовому государству, курс на становление которого объявлен и в нашей стране, с развитым рыночным хозяйством не будет необходимости осуществлять скрупулезный учет деятельности участников имущественных отношений, будет сведен к минимуму текущий налоговый контроль за деятельностью предприятий. Вместо государства это могут сделать и сами собственники, заинтересованные в сохранении и приумножении своей собственности (в том числе и в неприменении к ним административно-финансовых санкций со стороны налоговых служб за ненадлежащую организацию учета и неуплату в необходимом размере налогов) или представители аудиторских фирм, нанятые собственниками.

С другой стороны, возможно дальнейшее усиление государственного контроля, например, в банковской сфере, на рынке ценных бумаг, в сфере регулирования оборота алкогольной продукции и некоторых других сферах.

Критерием для определения необходимости усиления либо уменьшения государственного контроля, как представляется автору исследования, будет служить потребность изменения социально-экономической жизни страны методами правового регулирования. В связи с этим необходимы новые подходы, критическое осмысление пройденного правовой наукой и правоприменительной практикой пути, углубленный анализ состояния и перспектив развития современных организационно-правовых форм демократического контроля.

Всестороннее исследование контрольной деятельности государства, независимо от того, какими его органами такая деятельность осуществляется, невозможно без установления различных видов контроля, углубленного анализа современных форм и методов контроля, что позволяет более четко урегулировать в законодательстве вопросы организации и проведения контроля, уяснить результативность применения правовых норм о контрольной деятельности, совершенствовать формы взаимодействия и разнообразить контакты, возникающие в процессе проведения контроля.

Общими тенденциями в развитии видов, форм и методов контроля, а также контрольно-надзорных органов в современных условиях, по нашему мнению, являются:

Появление новых органов, а также видов и разновидностей государственного контроля (президентский контроль, налоговый, валютный и экспортный контроль), его новых форм и методов, отвечающих потребностям рынка и необходимости государственного регулирования рыночных отношений (лицензирование, государственная регистрация, декларирование и другие);

Развитие системы контрольных органов в соответствии с конституционными принципами федерализма и разделения властей;

Возникновение территориальных органов федеральных органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в группах субъектов Российской Федерации (федеральные окружные арбитражные суды, окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ и др.);

Появление контрольных органов субъектов Российской Федерации;

Общее увеличение числа контрольных органов и углубление их специализации по сферам контрольной деятельности;

Усложнение контрольно-инспекционной и учетной работы, возрастание роли экспертных учреждений;

Укрепление, хотя и явно недостаточное, демократических начал в контрольной деятельности;

Возрастание роли судебного контроля, в том числе, в качестве средства обжалования действий контрольно-надзорных органов (выполнение судами подобной функции можно именовать как «контроль над контролем»);

Возникновение процедуры судебного «нормоконтроля» (то есть, судебного контроля за результатами нормотворчества, в том числе так называемого «абстрактного нормоконтроля», то есть нормоконтроля за конституционностью или законностью нормативных правовых актов вне связи с рассмотрением в суде какого-либо конкретного дела).

Разнообразие видов государственного контроля определяется его функциональным назначением. В юридической литературе справедливо отмечается, что виды контроля зависят от степени конституционного, особенно демократического развития государства, а также от юридических традиций последнего. В демократически развитом государстве единая, монолитная система централизованного контроля с неизбежностью должна быть заменена контролем многообразных форм и многочисленных видов, базирующимся на основополагающем конституционном принципе разделения властей.

Постановка научных и практических задач позволяет вычленить критерии систематизации видов контроля: природа субъектов контроля; их задачи; характер контрольных полномочий, предоставленных законом;организационно-правовые формы проведения контроля; содержание контрольной деятельности, ее направленность; стадии управления, на которых проводится контроль; характер сочетания разрешительно - распорядительного и юрисдикционного методов контрольно - процессуального воздействия; юридические последствия контроля; соединение государственных и общественных начал в контрольной деятельности и т. д.

По мнению автора статьи, контроль (в некоторых работах приводится наименование «социальный контроль», которое, как представляется, также имеет право на существование, хотя без слова «социальный» термин «контроль» несет более обобщающую смысловую нагрузку) подразделяется по субъекту на три вида: государственный (осуществляемый государственными органами), конституционный (осуществляемый органами конституционного контроля - в большинстве стран он осуществляется в форме судебного конституционного контроля) и общественный.

Осуществление конституционного контроля непосредственно связывается в демократических странах с наличием Конституции, в связи с чем его главной задачей является обеспечение верховенства и стабильности Конституции, сохранения конституционного разделения властей и гарантирование защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина.

Деление государственного контроля - основополагающего по широте распространения из трех отмеченных видов контроля - на разновидности по природе субъектов контроля, то есть тех лиц, кого нормы права наделяют соответствующими контрольными полномочиями, также является наиболее распространенным. Однако практически все классификации такого рода относятся к контролю советского периода.

С ликвидацией партийного, народного и других видов контроля этого периода (например, контроля Советов или контроля органов Госарбитража), с принятием Конституции РФ возникла острая необходимость современной классификации. Некоторые уже сделанные попытки этого требуют уточнения, поскольку деление государственного контроля на политический, административный и судебный, где под первым понимается контроль, осуществляемый органами и лицами, исполняющими полномочия верховной власти (в зависимости от политико-государственного устройства, под ними понимаются парламент, региональные и местные выборные органы, либо даже получившие поддержку большинства народа политические партии), - не учитывает, с нашей точки зрения, основополагающих конституционных принципов федерализма и разделения властей.

С учетом первого из этих принципов выборные органы субъектов Федерации должны относиться к органам государственной власти иного уровня и, так же, как местные выборные органы, не могут причисляться к верховной власти. Второй из указанных принципов предполагает выделение контроля представительных (законодательных) органов государственной власти, а не контроля политических партий, пусть даже победивших на выборах, контроль со стороны которых вообще не может носить характера государственного.

С учетом конституционного принципа федерализма по уровням функционирования его субъектов государственный контроль следует подразделять на государственный контроль федерального уровня и государственный контроль на уровне субъектов Российской Федерации.

Дальнейшее деление как государственного контроля федерального уровня, так и государственного контроля на уровне субъектов Российской Федерации (последнее будет приведено диссертантом во второй главе настоящего исследования) также необходимо производить по субъектам контроля (с учетом характера их организационной связи с объектами контроля). По этому основанию государственный контроль федерального уровня подразделяется на президентский контроль; контроль Федерального Собрания РФ; контроль, осуществляемый Правительством РФ и находящимся в его структуре федеральными органами исполнительной власти; судебный контроль; финансовый контроль, осуществляемый Счетной Палатой РФ, Центральным банком России совместно с Министерством финансов РФ; контроль за соблюдением прав человека, осуществляемый Уполномоченным по правам человека в РФ; контроль за соблюдением избирательных прав граждан, осуществляемый Центральной избирательной комиссией РФ; прокурорский надзор.

Закрепленный в Конституции РФ статус Президента РФ как главы государства, определяющего основные направления внешней и внутренней политики государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, лица, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, их взаимосвязи с местным самоуправлением, определяют важнейшие сферы ответственности и направления президентского контроля. К последним можно отнести:

Политический контроль, заключающийся в анализе принимаемых должностными лицами и органами всех уровней государственной власти решений на их соответствие основам конституционного строя;

Социально-экономический контроль, заключающийся в проверке деятельности ор-ганов исполнительной власти по реализации социально-экономической политики Президента РФ;

Административно-правовой контроль, существующий в двух качествах:

а) контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц по исполнению Конституции РФ, федерального законодательства, указов и распоряжений Президента РФ;

б) контроля за исполнением поручений ПрезидентаРФ, как данных непосредственно Президентом, так и содержащихся в указах и распоряжениях Президента.

Примером президентского контроля является предусмотренное статьей 107 Конституции РФ право «отлагательного вето», заключающегося в возвращении переданного ему на подпись федерального закона для повторного рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации.

В контроле Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - как одном из видов государственного контроля, можно вычленить ведение постоянного финансового контроля за целевым и эффективным использованием государственных бюджетных средств (в связи с чем образуемую Советом Федерации и Государственной Думой Счетную Палату РФ с точки зрения ее создания и подотчетности можно считать органом парламентского контроля) и осуществление контроля за высшей исполнительной властью - Правительством РФ (в этой части контрольные полномочия Федерального Собрания РФ прямо в Конституции РФ не предусмотрены, что во многом ослабляет его положение в системе государственной власти).

Определенную специфику имеет судебный контроль как особая разновидность государственного контроля, характеризующаяся:

Организационной неподчиненностью объектов контроля его субъектам;

Независимостью субъектов контроля (судов), подчиняющихся только Конституции РФ и закону, от любых государственных органов;

Проверкой законности действий органов государственной власти, а также органов местного самоуправления только в ходе разбирательства конкретных уголовных, гражданских или административных дел и дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ и Конституционными (Уставными) судами субъектов РФ;

Особым формально-регламентированным контрольно-процессуальным режимом;

Возможностью получить юридически значимую оценку действий и решений других контрольных органов (возможность осуществления «контроля над контролем»);

Процедурой судебного нормоконтроля.

Даже с учетом того, что, в отличие от других органов государственной власти, проверяющих в процессе контрольной деятельности не только законность, но и целесообразность действий подконтрольных объектов, суды проверяют только законность властных актов или выявляют нарушения законности в процессе осуществления правосудия, именовать эту функцию судов судебным надзором, а не судебным контролем было бы неправильно, поскольку у органов надзора, как уже указывалось, нет полномочий по отмене незаконных актов, а только понуждать должностных лиц совершать строго определенные действия, налагать на нарушителей взыскания.

Прокуратуре присущи свои, специфические формы воздействия на объекты надзора: протест, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, свидетельствующие о том, что хотя задачи прокуратуры в области обеспечения законности в определенных плоскостях, сферах государственного управления совпадают с задачами, стоящими перед органами государственного контроля, их решение происходит с помощью присущих только прокуратуре организационно-правовых средств, отличающих надзорные правомочия органов прокуратуры от правомочий иных контрольно-надзорных органов.

Специализированный контроль осуществляется органами государственного управления в отношении либо организационно неподчиненных объектов (межведомственный контроль с его составной частью - административным надзором), либо в отношении органов одной системы: внутриведомственный (внутренний) контроль. Специализация контроля в данных случаях происходит или по определенному виду деятельности (например, государственный земельный контроль), что характерно для межведомственного контроля, или по определенному роду организаций (например, подразделения морского транспорта по надзору за обеспечением безопасности мореплавания), что присуще внутриведомственному контролю.

Изучение работы различных контрольно-надзорных органов в современный период позволяет прийти к выводу об определенном возрастании роли органов административного надзора по сравнению с другими органами специализированного и общего контроля. Это обусловлено спецификой их функций, когда мелочная опека повседневной работы подконтрольных объектов, команды сверху заменяются сокращением государственного вмешательства в деятельность организаций и проверкой лишь законности их функционирования.

Реализация судами в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства задач правосудия (статья 118 Конституции РФ) является основной, но не единственной функцией судов. В процессе реализации своих полномочий суды осуществляют и другую функцию - функцию судебного контроля. По своему содержанию она состоит не в разрешении споров в той или иной сфере деятельности, в рассмотрении жалоб граждан (административная юстиция), а в правовой оценке действий и решений органов исполнительной (в предусмотренных законом случаях и законодательной (представительной) власти), а также органов местного самоуправления, их должностных лиц, выявлении нарушений законности, прав и законных интересов юридических и физических лиц, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и интересов, в привлечении виновных к ответственности. В рамки этой функции входит в компетенцию органов судебного контроля. Кроме того, наименование «надзор» применительно к судебной деятельности означало бы заимствование привычного названия у института надзора органов прокуратуры, что может внести определенную терминологическую путаницу.

Счетной Палате РФ, созданной в 1995 году в соответствии с новой концепцией государственной власти, принадлежит сегодня важнейшая роль. Палата обладает особым правовым статусом специализированного органа, призванного осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (часть 5 статьи 101 Конституции РФ).

Однако анализ действующего законодательства свидетельствует о несоответствии российской системы внешнего государственного финансового контроля той, которая принята в большинстве стран с развитой рыночной экономикой, и не позволяет оценить правовой статус Счетной Палаты как высшего контрольного органа в связи с отсутствием в законодательстве фактических признаков такого органа, а также отсутствием указания о том, в отношении каких органов она обладает таким верховенством. Не существовавший ранее в нашей стране контроль со стороны Уполномоченного по правам человека, как и контроль со стороны Счетной Палаты РФ, является самостоятельной разновидностью государственного контроля, тесно примыкающей к парламентскому контролю (по способу формирования и наделения полномочиями), но имеющей высокую степень правовой «автономии» от Государственной Думы РФ.

Представляется, что об Уполномоченном Конституция РФ должна упоминать не через освещение компетенции Государственной Думы (пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции РФ), а регулированием нового правозащитного механизма в самостоятельной статье.

Процесс рассмотрения жалоб и обращений граждан является одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций, при этом осуществляется обширный контроль за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения их решений, и только в том случае, если ранее гражданин обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но остался не согласен с принятым решением.

Сущность и задачи государственного финансового контроля.
Правовые основы государственного финансового контроля.
Принципы организации государственного финансового контроля.
Принципы осуществления государственного финансового контроля.
Формы и виды финансового контроля
Органы государственного финансового контроля.
Методы финансового контроля
Негосударственный финансовый контроль.

Сущность и задачи государственного финансового контроля

контроль за состоянием финансовых ресурсов и их использование;
контроль по выполнению обязательств перед бюджетом;
обеспечение соблюдения действующего законодательства и нормативных актов;
содействие рациональному использованию денежных ресурсов предприятия;
устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.

Правовые основы государственного финансового контроля

контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование государственного бюджета.
контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Принципы организации государственного финансового контроля

разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;
разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации;
координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;
функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость контрольных органов и их должностных лиц от объектов контроля.

Принципы осуществления государственного финансового контроля

законность;
объективность;
гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;
системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля с целью наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.

за ущерб, причиненный органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам, гражданам в результате незаконных решений, действий (бездействия);
за достоверность результатов проводимых контрольных мероприятий;
за разглашение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;
обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия.

бюджет, а в его рамках налоговые и неналоговые доходы, основные расходные статьи и бюджетные строки;
Внебюджетные фонды;
вопросы оценки финансовой эффективности управления и распоряжения государственным имуществом;
использование заемных средств;
взаимоотношения правительственных организаций с банковской средой, финансовые потоки в рамках межбюджетных отношений

5.Формы и виды финансового контроля.

В теории и практике различают внешний и внутренний контроль. Внешним называют контроль, который осуществляют специальные, вышестоящие по отношению к проверяемому объекту или независимые от него органы финансового контроля.
Под внутренним контролем понимают контроль в пределах одной организации или отрасли, ведомства силами их структурных подразделений и штатных сотрудников.

6.Органы государственного финансового контроля

предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проекта законов о бюджете и других законов по бюджетно-финансовым вопросам:
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, парламентских слушаний и пр.;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

К функциям Государственной Думы относятся:

дача согласия Президенту на назначение председателя правительства
решение вопроса о доверии Правительству;
назначение на должность или освобождение Председателя Центрального банка, Счетной палаты;
рассмотрение проектов бюджетного, налогового, валютного, кредитного, таможенного, денежного законодательства.

контроль за своевременным использованием доходных и расходных статей бюджета и внебюджетных фондов;
определение эффективности и рациональности использования государственных средств;
проведение финансовых экспертиз проектов законов, предусматривающих бюджетные расходы;
контроль за законностью использования бюджетных средств;
контроль состояния внутреннего и внешнего государственного долга.

финансовой деятельности предприятий муниципальной собственности;
расходования бюджетных средств на государственных предприятиях и коммерческих структурах;
исполнения смет местными администрациями.

могут закрывать операции по счетам предприятий в банках;
изымать документы, свидетельствующие о сокрытии доходов;
устанавливать штрафные санкции.

разработка и проведение государственной денежно-кредитной политики во взаимодействии с Правительством Российской Федерации
организация валютного регулирования и валютного контроля
участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организация составления платежного баланса Российской Федерации;
надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
установление правил банковских операций
управление золотовалютными резервами Банка России;
эмиссия наличных денег и организация наличного и безналичного денежного обращения.

7. Методы финансового контроля

К методам финансового контроля относят:

проверки учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других документов по форме и содержанию для установления законности и правильности произведенных операций;
проверки фактического соответствия совершенных операций данным первичных документов;
встречных проверок поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
фактического контроля за наличием, движением и сохранностью материальных ценностей и денежных средств, правильностью формирования затрат, полнотой учета продукции;
проверки достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете и отчетности;
проверки использования и сохранности бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов;
проверки в необходимых случаях организации и состояния внутреннего (ведомственного) контроля.

тематическая проверка,
и т.д.................

Ключевым условием достижения целей и задач государственного финансового контроля является соблюдение принципов, т.е. основных правил, охватывающих контрольную деятельность в целом. Необходимо также отметить и основные требования к организации системы государственного финансового контроля. Данные требования по своей сути хотя и не являются принципами, но также обуславливают эффективность отдельных элементов государственного финансового контроля, а также эффективное функционирование системы государственного финансового контроля в целом. Схематично данные принципы и требования представлены в приложении.

Итак, следующие принципы являются базовыми правилами, краеугольным камнем государственного финансового контроля. После наименования каждого принципа раскрывается его содержание.

1. Принцип законности.

Среди всех принципов государственного финансового контроля важнейшее значение имеет принцип законности, так как он является необходимым условием реализации всех остальных принципов. Свои исходные начала государственный финансовый контроль берет из законодательства Российской Федерации, т.е. деятельность органов государственного финансового контроля (в том числе их действия, меры, предпринимаемые ими, методология и процедуры) должна строго соответствовать законам и иным нормативно-правовым актам.

Должны строго соблюдаться предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами права и интересы контролируемых (контролеры не должны допускать какого бы то ни было произвола в отношении контролируемых).

Принцип законности предусматривает следующее:

• - качество нормативно-законодательной базы государственного финансового контроля и законодательства РФ в целом, т.е. его соответствие целям общественного развития, укрепления и наращивания государственной финансовой базы (не секрет, что далеко не всякий нормативно-правовой акт способствует развитию и совершенствованию системы государственного финансового контроля и в целом должным образом отвечает потребностям общества, конституционно установленным правам и свободам каждого его члена, иными словами, сами же законы порой предусматривают совершенно ”законную” (с формальной точки зрения) возможность необоснованно или нецелесообразно, т.е. не в интересах укрепления финансовой базы государства, использовать государственные средства);
• - соблюдение норм права органами государственного финансового контроля (их представителями) при реализации своих контрольных полномочий (включая осуществление контроля и вынесение решений по его результатам), а также всеми организациями, имеющими с ними правоотношения.
• 2. Принцип независимости.

Органы государственного финансового контроля (контролеры) должны обладать организационной, функциональной, материальной и иного характера (с точки зрения заинтересованности, личных или родственных связей и т.д.) независимостью от юридических или физических лиц, чью деятельность они проверяют (т.е. должно быть исключено любое влияние со стороны последних), а также от лиц, тем или иным образом связанных с последними. Например, результаты проверки, проведенной органом ГФК, будут менее объективны, если его положение в государственном устройстве будет как-то зависеть от результатов того направления, к которому относятся объекты проверки.

Принцип независимости органов государственного финансового контроля имеет важное государственное значение, так как при реализации этого принципа органы государственного финансового контроля будут иметь возможность успешно осуществлять свою деятельность, достигать свои цели и задачи. Независимость органа государственного финансового контроля определяется его статусом, в том числе функциями и подчинением, в системе государственных органов (статусом в организации - для отдельных органов государственного финансового контроля, являющихся подразделениями органов исполнительной власти и управления). При этом сама структура органов государственного финансового контроля может предусматривать их прямое или непрямое подчинение друг другу.

Независимость должна быть формально закреплена в законодательстве, регулирующем их деятельность.

Независимость также характеризуется четкостью и адекватностью формально определенных прав и обязанностей.

Фактором независимости являются, кроме того, и источники финансирования органов государственного финансового контроля: финансирование системы должно быть бюджетным и выделяться отдельной строкой.

Среди специалистов распространена точка зрения, что суть независимости органа финансового контроля выражена в его праве самостоятельно определять:

• а) предмет своей контрольной деятельности,
• б) методы контроля,
• в) содержание и формы отчетов.

Независимость также укрепляется правом контрольного органа самостоятельно определять объемы, сроки и способы проведения контрольных мероприятий. При этом не должна исключаться возможность запросов на проведение контроля со стороны других органов. Но за контрольным органом должно закрепляться право на отклонение таких запросов (по формально установленным основаниям).

В то же время независимость снижается при законодательном ограничении отдельных вопросов деятельности органа государственного финансового контроля. Например, независимость Счетной палаты РФ снижена при законодательном закреплении обязательности включения в планы и программы ее работы поручений палат парламента и обращений не менее одной пятой от общего числа депутатов палат парламента (т.е. остается возможность оказывать прямое давление на Счетную палату РФ).

3. Принцип гласности (публичности или открытости).

Важность принципа гласности государственного финансового контроля определяется тем, что его реализация способствует информированности органов государственной власти и широкой общественности о реальном положении дел не только в управлении государственной финансовой системой, но и в государственном управлении в целом. Гласность государственного финансового контроля - необходимый атрибут современного демократического общества.

Принцип гласности предусматривает открытость деятельности органа государственного финансового контроля, доступность каждого гражданина к информации о результатах контрольной деятельности. Необходимо публиковать в прессе (с учетом обеспечения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны) не только отчетные материалы по результатам проверок, но и официальные ответы органов исполнительной и судебной власти на выводы контролеров, в том числе с указанием принятых мер по устранению нарушений (при этом также дается оценка, как этих ответов, так и в целом реакции органов власти на выявленные нарушения и недостатки).

Необходима тесная связь органов государственного финансового контроля со средствами массовой информации (радио, телевидение, пресса, издательства и т.д.) для обнародования контрольных материалов. Все это заставит нарушителей и их покровителей держать ответ не только перед правоохранительными органами, но и перед всем обществом, покажет перед всеми их неблагонадежность и вред, подорвет их репутацию. Также возникает необходимость защиты конфиденциальной информации в целях соблюдения государственной и иной охраняемой законом тайны.

При этом должны быть выработаны и в законодательном порядке закреплены процедуры обнародования результатов контроля (включая условия, процедуры санкционирования и т.д.). Необходимо также отметить, что обнародование результатов контроля будет способствовать формированию устойчивого мнения в обществе о его пользе и необходимости. Например, в странах Западной Европы бытует неписаное правило о том, что общественность является окончательным судьей контролера.

4. Принцип объективности.

Выводы контролеров, а также их подходы к планированию и проведению проверок должны исключать какую-бы то ни было предвзятость или предрасположенность, а также какие-либо особые мотивы (корысть, политический заказ и т.п.). Так, планирование контрольных мероприятий и их проведение должны исключать какую-либо предубежденность об изначальном наличии негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов.

Выводы по результатам проверок также должны быть беспристрастны (особенно в плане представления материалов), обоснованы и подтверждены соответствующими данными, материалами, содержащими качественную информацию. При этом о качестве информации можно судить по следующим критериям: необходимость, достаточность, истинность, своевременность, аналитичность, организованность.

5. Принцип ответственности.

Данный принцип может быть рассмотрен как минимум в трех аспектах:

• а) ответственность контролеров,
• б) ответственность контролируемых,
• в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладающих исполнительными полномочиями, государственных органов).

Рассмотрим последовательно эти аспекты, в связи с предметом настоящего исследования.

Каждый субъект за ненадлежащее выполнение возложенных на него контрольных функций и задач должен нести ответственность (экономическую, административную и дисциплинарную). Ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закрепленной за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля.

Вообще говоря, ответственность государственных контролеров имеет первостепенное значение, так как от их работы, их выводов по большому счету зависит государственная экономическая безопасность и общественное благосостояние в целом.

В то же время следует признать, что этот принцип нарушается как исполнительной, так и законодательной властью.

Но стоит также отметить, что вопросы ответственности в полной мере не отражены и в Законе о Счетной палате РФ (там лишь указано об ответственности инспекторов, но нет ни слова об ответственности ее членов за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на нее задач).

Должны быть установлены виновники выявленных ошибок и злоупотреблений в управлении государственными финансами и иной собственностью, они должны нести ответственность согласно степени тяжести (в отношении бюджетных последствий) и степени влияния допущенных ими незаконных или неадекватных действий для государственных финансов (в том числе наносящих государству непосредственный или опосредованный ущерб).

Третьи лица, включая органы государственной власти, обладающие правом принятия решений (и их исполнения) на основе представлений или предписаний органов государственного финансового контроля, а также иные организации, вступающие в правоотношения с последними, должны нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по отношению к органам ГФК (например, обязанность исполнять представления или предписания, обязанность предоставлять информацию и т.д.), что должно быть предусмотрено в нормативно-правовых актах.

6. Принцип сбалансированности.

Этот принцип неразрывно связан с предыдущим. Сбалансированность означает, что субъекту нельзя предписывать контрольные функции, не обеспеченные средствами для их выполнения. Точно так же не должно быть средств, не связанных той или иной функцией. Иными словами, при определении обязанностей субъекта контроля должен быть определен соответствующий объем прав и возможностей, и наоборот.

7. Принцип системности.

Предполагает наличие именно системы органов ГФК. Но системообразующей элемент может быть и не один, т.е. система как таковая вовсе не означает некую единую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала. Допускается относительная самостоятельность органов контроля, образуемых по линии ветвей власти.

Следует особо подчеркнуть тесную взаимосвязь всех вышеуказанных принципов.