3.1.Екатерининский период развития государственной службы

Первым шагом в правлении Екатерины II была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Его разделили на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два - в Москве. При этом московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.

Наряду с реформой Сената осуществлена секуляризационную реформу Синода. В результате все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества .

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организацию управления страной и системой государственного аппарата, стали принятые в 1775 г. ≪Учреждения для управления губерний Всероссийской империи ≫. Новое положение удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к центральному и местному управлению. Созданный в результате реформы местный аппарат оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демографический принцип численности податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии делились на уезды (или округа) по 20-30 тыс. податного населения, а 66 провинций как промежуточные территориальные единицы ликвидировались. Кроме того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объединялись по две-три и более губерний, во главе с генерал-губернатором.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты :

· разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные,

· усиление роли представителей от дворянства.

Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление во главе с губернатором, который фактически управлял единолично. Губернское правление получило всю полноту исполнительной власти.

В его компетенцию входило обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их соблюдением и поддержание порядка. В губернии учреждались палаты уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два советника и по два асессора).

Уездную администрацию , подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, состоящий из капитан-исправника и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на три года. Учреждались также уездный суд (выборные судья и два заседателя) и при нем дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены ≪Жалованной грамотой дворянству≫ в 1785 г.

Что касается административного управления в городе, принципиальных изменений здесь не произошло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян. Сохранились магистраты в составе двух бургомистров и четырех ратманов, старосты и судьи сословного суда, посадом управляли ратуши. Во главе столичных администраций назначались обер-полицмейстеры.

Самодержавное управление в это время строилось при опоре на дворян. Их насчитывалось примерно 100 тысяч, которым была пожалована ≪Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства≫ (1785 г.). Она стала венцом (высшей точкой) формирования дворянского сословия и соответствующей системы управления. Вторая опора - это чиновники, количество которых возросло к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного управления все также проявлялась в том, что чувство личного достоинства уступало место достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Чин становится главной жизненной силой и стимулом. Реформированная Екатериной II система государственного управления в своей основной части сохранилась и при последующих императорах вплоть до октябрьской революции 1917 г.

3.2. Развитие государственной службы в России до октябрьского переворота 1917 г.

В годы царствования Павла I (1796-1801 гг.) Сенат окончательно утратил свое значение. В системе местного управления были ликвидированы должности наместников, некоторые приказы объединены, городские думы ликвидированы, некоторым территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы управления, была подвергнута реформе судебная система. Взошедший на престол Александр I (1801-1826 гг.) восстановил роль Сената, который по его указу ≪О правах и обязанностях Сената≫ (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. При нем были учреждены вместо коллегий министерства, министры позже вошли в Государственный совет (1810 г.) и Комитет министров (1812 г.).

Новое развитие получила государственная служба в пер­вой половине XIX в. Ее развитие связано с именем выда­ющегося государственного деятеля России - Михаила Михайловича Сперанского . В 1809 г. он подготовил Указ об обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обя­зательное высшее университетское образование для заме­щения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 г. был принят «Устав о службе гражданской», который включал в себя три книги: Свод Устава о службе по определению от правитель­ства, Свод Устава по выборам, Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.

В 1834 г. принято «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». В соответствии с этими документами гражданская служба и чиновничество полу­чили свой правовой статус, порядок прохождения, профес­сиональные характеристики. Начали возникать элементы наемного труда.

При Николае I (1826-1865 гг.) система органов высшей государственной власти существенно не изменилась. Значительное внимание уделялось укреплению самодержавия на окраинах империи: в Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике, Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (наместника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия и система привилегий.

Что касается местного управления, то оно в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний. Вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами, градоначальства. В 1837 г. произошло разделение уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию.

Создан Инспекторский департамент гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.). Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.

Указ Александра II (1865-1881 гг.) от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Особенно много попыток изменений и дополнений в гражданскую службу было внесено после отмены крепост­ного права в 1861 г. и проведения известных реформ Алек­сандра II.

Самым грандиозным событием в его правление стала отмена крепостного права, в результате чего более половины крестьян освободилось из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). Это произошло 1 января 1864 г. по закону ≪Положение о губернских и уездных земских учреждениях≫.

Помимо крепостного права этот закон возрождал земство на Руси. Земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая - собственников недвижимого имущества в городе и третья -крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

Александр II начал реформы с образования «комиссии» - Особого совещательного собрания. Собрание осудило манию роста чинов, взяточничество и другие пороки служилых людей, а также предложило реформу всей системы управ­ления, включавшую, в частности, желательность отмены «Табели о рангах», но лишь после значительного повышения жалованья чиновников. В результате жалованье за время царствования Александра II возросло в среднем в 2 раза, но «Табель о рангах» осталась в неприкосновенности.

При Александре III указом от 6 мая 1894 г. был восстановлен Инспекторский департамент под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы при Госсо­вете, была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. Но комиссия работала неспешно - свой доклад она представила лишь в 1901 г. Содержавшиеся в ней пред­ложения не были радикальными. К примеру, не поднимался вопрос об отмене чинов, об упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также вос­становить отмененный полвека назад образовательный ценз для чиновников.

Подведем итоги. Что представлял собой аппарат государственного управления в конце девятнадцатого столетия ?

Естественно, для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами ≪Ваше благородие≫, к высшим - ≪Ваше высокопревосходительство≫. Вместе с тем не следует идеализировать опыт организации государственной гражданской службы в досоветской Рос­сии. В практике ее деятельности наблюдаются и негативные стороны: абсолютизация централизма, монополия чиновни­чества на осуществление властных полномочий, отсутствие подотчетности и подконтрольности государственных слу­жащих представительным органам власти, явления злоупо­требления властью, сословная замкнутость и корпоративное сознание.

Таким образом, к началу XX в. Россия имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. Следует также отме­тить, что в ходе многочисленных реформ сложилась обще­российская система управления государственной службой во главе с единым координирующим и распорядительным орга­ном - Комитетом о службе чинов гражданского ведомства, подчинявшимся первому лицу государства - императору.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кубанский государственный аграрный университет

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИНСТИТУТА ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX ВЕКЕ

Архиреева Анастасия Сергеевна

преподаватель кафедры теории и истории

государства и права, аспирант

Краснодар, Россия

В данной статье рассматриваются некоторые особенности нормативного регулирования обязанностей государственных служащих в XIX веке. Автором исследуются проблемы законодательного обеспечения указанного института права. Отмечается, что в Российской империи впервые было уделено особое внимание образовательному цензу чиновников. По сути, наличие образования в тот период являлось обязанностью для государственных служащих. Даже те лица, которые уже проходили службу были обязаны получить образование, что, безусловно, является положительным нововведением. Таким образом, наличие образовательного ценза у чиновников гражданского ведомства - возведено в ранг обязанностей. Понимая необходимость повышения качества государственного управления, руководство страны специальное внимание уделило вопросам профессиональной подготовки будущих и работающих чиновников. Например, были установлены дополнительные испытания для чиновников, желающих получить более высокую должность коллежского асессора или статского советника. Повышение уровня образования служащих, ликвидация низкой загруженности университетов - основные задачи, которые преследовались. Автор отмечает, что условно обязанности государственных служащих можно подразделить на 2 вида: общие обязанности, касающиеся всех категорий чиновников; специальные обязанности, устанавливаемые отдельным должностным лицам. Специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах. Отличались более детальной проработкой права служащих на содержание и пенсионное обеспечение. Концепция полного материального обеспечения чиновников государством на законодательном уровне была успешно установлена, но на практике активно реализовывался обычай «кормления»

Ключевые слова: ПРАВОВОЙ СТАТУС, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ, ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Как справедливо отмечается в литературе, на более ранних этапах становления и развития правового статуса государственных служащих зачастую менялись концептуальные начала, форма, однако аспектам реформирования содержания статуса уделялось не достаточное внимание .

3 апреля 1809 года был издан Указ «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями» впервые содержащий правовую концепцию соответствия прав и обязанностей по модели: лицо может быть наделено правами при условии, если исполняет свои обязанности и несет юридическую ответственность. Безусловно, данное начало, предложенное М.М. Сперанским, положительно сказалось на качестве правового обеспечения института прав и обязанностей служащих. государственный служащий обязанность чиновник

Понимая необходимость повышения качества государственного управления, руководство страны специальное внимание уделило вопросам профессиональной подготовки будущих и работающих чиновников. Например, были установлены дополнительные испытания для чиновников, желающих получить более высокую должность коллежского асессора или статского советника . Повышение уровня образования служащих, ликвидация низкой загруженности университетов - основные задачи, которые преследовались с введением в действие данного Указа.

Согласно Указу от 6 августа 1809 года при производстве в чин коллежского асессора чиновник, претендующий на данную должность, должен был предоставить документ из университета, свидетельствующий о том, что лицо прошло обучение по соответствующим специфике службы наукам. Аналогичный механизм действовал и при получении чина статского советника.

Отметим, что указанный подход нормодателей базировался на положениях Указа от 26 января 1803 года «Об устройстве училищ» , регламентирующем, в частности, производство в гражданские должности.

На наш взгляд, введение в действие данных указов достигли основных целей - была обеспечена постоянная загруженность высших образовательных учреждений, обеспечена реализация принципа ротации на государственной службе, на законодательном уровне сведена к минимуму возможность замещения государственной должности малообразованным чиновником, а также ликвидирована столь популярная практика продвижения по службе «своих», протекционизм. По сути, можно говорить о том, что была введена обязанность получения высшего образования, что заслуживает положительной оценки.

Реформирование института государственной службы при императоре Николае I проходило в ключе отмены приоритета образовательного ценза. Были введены разряды: по воспитанию и по происхождению. К примеру, лицо, не имеющее высшего образования, было вправе иметь возможность продвижения по службе, если имело определенный продолжительный стаж службы или при получении нового чина в качестве поощрения. Более того, определенные преференции имели потомственные дворяне.

Однако, данная практика применялась не так долго и к 1856 году разряды были упразднены. Очевидно, что установление приоритета образовательного ценза являлось необходимостью, поскольку государство нуждалось в образованном, квалифицированном чиновничьем аппарате. Прежний подход продвижения по служебной лестнице на основе принципа свойства, протекции обладал большим количеством негативных качеств, однако, по-нашему мнению, его применение невозможно было избежать.

Правовое регулирование института прав и обязанностей служащих гражданского ведомства осуществлялось Сводом уставов о службе гражданской. Третьим разделом Свода регулировались основные права и обязанности государственных служащих (Устав о Службе Гражданской по определению от правительства).

Права государственных служащих в Российской Империи можно условно подразделить на две большие категории:

Общие права государственных служащих, касающиеся исполнения непосредственных полномочий государственного служащего, например, право на чины; право на поощрения и награды; право на специальную уголовную защиту; право на доступ к сведениям, составляющим служебную тайну; право ознакомления с материалами рассматриваемого дела; принятие процедурных решений по вопросам соответствующей компетенции и др.;

Специальные права государственных служащих, связанные с обеспечением права на достойную жизнь, материальное обеспечение.

Право на чин в системе прав государственных служащих гражданского ведомства занимало особое место. Чин - это титул, особое наименование, присваиваемое чиновникам и влекущее за собой определенные правовые последствия.

Известный дореволюционный юрист В.В. Ивановский полагал, что чины предоставляют государственным служащим определенные преимущества . Прежде всего, это нравственный аспект. Кроме того, с ним тесно связаны сословные преимущества, корреспондирующиеся с материальными благами.

Служащие гражданского ведомства были наделены правом на чинопочитание. Следует отметить, что служащие имели право на занятие почетных мест на официальных мероприятиях. Причем принцип иерархичности должен был соблюден как непосредственно служащим, так и его супругой, детьми. В случае нарушения указанного правила лицо подлежало наказанию в виде более или менее строгого выговора (ст. 442 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных).

В исключительных случаях действовала процедура, когда гражданские чиновники уступали места военным, если их чины были равны.

Как отмечает Т.И. Метушевская, к статусным правам следует относить и право носить форменную одежду . Форменная одежда выполняла как эстетическую функцию, так и отмечала должность, чин служащего, а также ведомство, где он осуществлял служебную деятельность.

Чины давали привилегированную возможность приобретения высшего состояния дворянства .

Следует обратить внимание на то, что служащие гражданского ведомства обладали правомочиями не только при поступлении на службу, при её прохождении, но и при увольнении с должности.

Служащий имел право в любой момент подать заявление об отставке. При этом, начальство служащего не имело право воспрепятствовать увольнению или отказать в этом. Исключения составляли случаи, когда служащий был обязан отслужить определенный срок службы в связи с тем, что ранее получил образование за счет государственных средств (ст. 377 Устава о службе). Прошение об увольнении подготавливалось на Высочайшее имя (ст. 1236 Устава о службе).

Более того, служащий, подавший прошение об отставке, мог попросить о повышении чина. Например, статский советник, срок службы которого превышал 5 лет в конкретном чине, имел право о награждении следующим чином (ст. 1241 Устава о службе). Однако воспользоваться данным правом было нельзя, если служащий ходатайствовал о назначении ему пенсии и не имел положительную характеристику своего непосредственного руководства. Позитивным моментом являлось то, что после увольнения лицо сохраняло все свои права и чины (ст. 960 Устава о службе).

По мнению Т.И. Метушевской , по своей правовой природе обязанности это функции, возлагаемые на государственных служащих в целях непосредственного исполнения или обеспечения полномочий соответствующего государственного органа.

Как справедливо отмечает Овсянко Д.М., на государственных служащих «возлагаются особые обязанности» . Таким образом подчеркивается значимость обязанностей служащих, их специфичная правовая природа.

Обратим внимание на то, что Устав о службе содержал особые критерии, личные качества, которыми должны были обладать служащие, например:

а) здравый рассудок;

б) добрая воля в отношении порученного;

в) человеколюбие;

г) верность службе Императорскому величеству;

д) усердие к общему добру;

е) радение о должности;

ж) честность, бескорыстие, воздержание от ненадлежащей выгоды и др.

Анализ указанного перечня позволяет сделать вывод о том, что, по сути, они носили исключительно моральный характер, отсутствовало юридическое содержание указанных моральных, нравственных требований. Думается, что установление данных требований отражает стремление законодателей сформировать качественно новый чиновничий аппарат, что, безусловно, заслуживает положительной оценки. Однако простого установления данных «требований» было чрезвычайно мало. Отсутствовала соразмерная система денежного содержания, что создавало почву для возникновения конфликта интересов, был несовершенен институт юридической ответственности государственных служащих.

В юридической литературе при наличии достаточного количества работ, посвященных исследованию института государственной службы, отмечается далеко не положительная оценка состоянию законности в системе государственной службы. Оболонский А.В. отмечает: «В основной же массе это либо прожженные взяточники, циники и воры, либо ничтожества» .

Всё это свидетельствует о недостаточно высоком уровне нравственности и законности на государственной службе в Российской Империи. «Правительство непременно обязано поддерживать нравственность, без того она бесполезна и не может иметь никакой власти над сердцами. Законы должны быть пополнением и доказательством нравственности, внушенной воспитанием» .

Наличие высшего образования - еще одна обязанность государственного служащего. Как уже отмечалось ранее, введение образовательного ценза позволило обеспечить заполненность образовательных учреждений, а также возможность карьерного роста чиновников.

Получив высшее образование в университете, институте или училище, служащий наделялся дополнительной обязанностью - должен был прослужить на гражданской службе определенный срок согласно норме ст. 223 Устава о службе.

Немаловажным фактором являлось то, что при продвижении по службе учитывалась успеваемость служащего в учреждениях высшего образования, что, на наш взгляд, обеспечивало дополнительное стимулирование добросовестного обучения будущих чиновников. Отметим, что наиболее успешные в учении выпускники получали чин 9 класса. Исследовав Отчёт Министерства Юстиции за 1844 год , обратим внимание на то, что Императорское Училище Правоведения окончило 251 выпускника, из них 21 были выпущены со следующими правами на занятие 9 класса - 9 человек, 12 класса - 12 человек. Превалирующая часть выпускников Императорского Училища Правоведения занимала должности служащих гражданского ведомства в Правительствующем Сенате и Министерстве Юстиции.

На наш взгляд, подобная практика заслуживала положительной оценки, так как она обеспечивала последующую занятость выпускников, органы власти получали квалифицированных специалистов, которые, в свою очередь, получали достаточно хороший бонус в виде старта по карьерной лестнице с более высокого класса.

Среди иных обязанностей государственных служащих гражданского ведомства фигурировали: обязанность исполнять свои обязанности добросовестно, согласно присяге; знать и соблюдать существующие законы; воздерживаться от совершения противоправных деяний, а также любой ненадлежащей выгоды (воздерживаться от взяток) в соответствии со ст. 1189, 1190 Устава о службе.

Обязанность не разглашения государственной или иной охраняемой законом тайны - еще одна обязанность гражданских служащих в Российской Империи.

Обязанности уважать своё начальство корреспондировалась обязанность начальства относиться к своим подчиненным без жестокости, прилично.

Таким образом, Устав о службе устанавливал лишь общие обязанности служащих гражданского ведомства, по аналогии, как и с правами служащих. Специфичные особенности находили свое отражение в отдельных актах (подзаконных либо ведомственных).

Некоторые авторы справедливо полагают, что причиной недостаточной эффективности системы государственного управления в Российской Империи являлось отсутствие баланса между комплексом прав и обязанностей служащих, нормодателями попросту не уделялось должного внимания указанному вопросу.

Так, служащие отдельных должностей наделялись широкими полномочиями и несоразмерно малыми обязанностями и наоборот. На практике страдала реализация принципа добросовестности, как ключевого концептуального начала.

С точки зрения Е.В. Охотского, добросовестность - заинтересованное, неформальное отношение к делу, которому служит лицо . Метушевская Т.И. отмечает, что закон требовал от государственных служащих добросовестного исполнения своих служебных обязанностей, но и была сформирована экономическая основа, позволяющая стимулировать правомерное поведение чиновников через институт поощрения. Однако одних поощрений было недостаточно, сторона материального обеспечения оставляла желать лучшего.

На основании изложенного, отметим, что правовой институт прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства в XIX веке претерпел значительные изменения. По сути была сформирована качественно новая правовая основа статуса государственных служащих. Нормодателями в Уставе «о службе Гражданской» определены основные права и обязанности гражданских служащих. При этом, специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах.

Отличались более детальной проработкой права служащих на содержание и пенсионное обеспечение. Концепция полного материального обеспечения чиновников государством на законодательном уровне была успешно установлена, но на практике активно реализовывался обычай «кормления». Законодательная основа пенсионного обеспечения была установлена в рамках концепции добросовестной многолетней службы государству, согласно которой пенсионные гарантии распространялись в зависимости от выслуги лет и, более того, могли распространятся на членов семьи служащего, если последний скончался.

Положительным нововведением стало установление образовательного ценза, что позволяет сказать о стремлении законодателей уйти от прежней системы формирования чиновничьего аппарата, взяв курс на высокообразованных специалистов, прошедших подготовку в специальных высших учебных заведениях, тем самым обеспечивая возможность формирования качественно нового кадрового состава чиновников.

Список использованной литературы

1. Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв. // Дисс. … канд. юрид. наук, М., 2007. С. 115.

2. ПСЗ. Т. XXX. № 23559.

3. ПСЗ. Т. XXX. № 23771.

5. ПСЗ. Т. XXXVII. № 20597.

6. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895. С. 596.

7. Метушевская Т.И.Указ. соч. С. 119.

8. Дворянство являлось закрытой кастой, обладающей рядом привилегий. Нормативное регулирование осуществлялось Жалованной грамотой дворянству 1785 года, устанавливающей право вотчинной юстиции, право оптовой продажи всего, право владеть фабриками, заводами, освобождение от податей, повинностей, телесных наказаний и т.д.

9. Метушевская Т.И. Указ. соч. С. 132.

10. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 201.

11. Оболонский А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 4. С. 168.

12. Винский Г.В. Моё время. СПб., 1914. С. 19.

13. Отчёт министерства юстиции за 1844 г. СПб., 1845. С. 63.

14. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего в РФ // Государство и право. 2003. № 9. С. 21.

15. Метушевская Т.И.Указ. соч. С. 135.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Правовое регулирование труда государственных служащих. Общие положения о прохождении службы и основания ее прекращения, законодательное регулирование Трудовым Кодексом Российской Федерации и Федеральным Законом. Основные права и обязанности чиновников.

курсовая работа , добавлен 27.08.2011


Теоретические основы правового статуса государственного служащего. Законодательные основы обязанностей государственных служащих, их характеристика. Характеристика инновационного проекта "Кодекс поведения государственных служащих в Российской Федерации".

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Правовое положение государственных служащих. Система центральной государственной службы Франции. Категории и жалование чиновников. Значение ранга в карьерном росте. Способы приёма на государственную службу. Система обучения государственных служащих.

презентация , добавлен 08.02.2017


Понятие трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан, его становления и развитие. Правовая характеристика служебных прав и обязанностей государственных служащих, особенности ограничений, связанных с ними, и защищенность.

дипломная работа , добавлен 07.07.2015


Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации. Традиции и новации в правовом регулировании института дисциплинарной ответственности государственных чиновников. Направления профессионального развития кадрового потенциала.

дипломная работа , добавлен 25.04.2014


Каналы и инструменты рекрутирования молодых чиновников, анализ их представлений о механизмах карьерного роста. Критерии продвижения сотрудников внутри бюрократических организаций. Опыт управления карьерой государственных служащих в зарубежных странах.

курсовая работа , добавлен 09.07.2012


Становление и современное состояние системы материального стимулирования государственных служащих, пути ее реформирования. Функции и состав денежного содержания государственных служащих, мотивационные и компенсационные виды стимулирования, поощрения.

реферат , добавлен 18.01.2010


реферат , добавлен 21.12.2012


Понятие и виды государственных служащих, их функциональные особенности, полномочия и сфера деятельности. Сравнительная характеристика и специфика работы государственных и муниципальных служащих, правовое регулирование их пенсионного обеспечения.

курсовая работа , добавлен 27.04.2014


Классификация государственных служащих, их правовой статус в Российской Федерации. Источники законодательства о государственной службе, государственные гарантии при ее прохождении. Характеристика основных прав и обязанностей государственного служащего.

Глава I Государственная служба в «Золотой век» Российской Империи

Россия вступила в XIX в. С такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империй, протянувшейся от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской резиденции. У наиболее дальновидных чиновников в России возникли планы глубоких преобразований государственного строя. С соответствующими проектами к молодому императору Александру I обращались Н.П. Румянцев, В.А. и П.А. Зубовы, П.В. Завадовский, А.Б. Куракин и другие. Они предлагали осуществить такие реформы, которые ограничивали бы власть императора. На радикальных переменах в государственном строе настаивал сенатор Г.Р. Державин. В частности, он предлагал сделать Сенат представительным органом высшего дворянства, духовенства и купечества, сосредоточить в нем законодательные, исполнительные и судебные функции, превратить звание сенатора в пожизненное.

Александр I осознавал, что неограниченная самодержавная власть легко переходит в безграничный произвол, который расшатывает устои монархии и дестабилизирует политический режим в стране. Он считал, что интересах самого монарха необходимо устроить управление Россией так, чтобы верховная власть совершала бы как можно меньше политических ошибок, а принимаемы ею решения были бы благоразумными и целесообразными. Вместе с тем 25 августа 1801 г. на заседании Негласного комитета, в который входили «молодые друзья» императора (П.А. Строганов, А. Чарторыйский, В.П. Кочубей и Н.Н. Новосильцев), Александр I заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Это утверждение легло в основу всей политики реформ первого десятилетия его царствования.

Следует особо подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. Прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.

В 1808 г. один из основных советников Александра I С.М Сперанский составил записку «Настоящее положение дел и средства его исправления». В частности, в связи с намечаемыми переменами в управлении страной Сперанский утверждал, что привлечение новых, соответствующим образом подготовленных государственных служащих становится неизбежностью. Анализируя состояние российского чиновничества, он пришел к выводу, что, во-первых, дворянства, составляющего основную его массу, в количественном и качественном отношении недостаточно для потребностей планируемой реорганизации управления, поскольку чиновники-дворяне в массе своей не обладают специальными познаниями в областях, необходимых для работы в государственном аппарате. Сперанский предлагал расширить возможности для вступления в службу лиц других сословий, а также сократить потребности военной службы. Одновременно автор записки обратил внимание на плохое имущественное положение государственных служащих, призванных решать проблему преобразования государственного аппарата. «Для большей части людей,- писал Сперанский,- служба есть промысел, но из всех промыслов она есть наименее прибыточный. Можно положительно сказать, что исполнители наших законов, блюстители суда, порядка и устройства суть нищие» Он предлагал существенно улучшить имущественное положение чиновников, а необходимые для этого средств обеспечить «лучшим распределением податей, а особливо экономиею». Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230с.

Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие указом от 3 декабря 1808г. допустить на канцелярские должности лиц « податных званий» (кроме крепостных); указ от 12 января 1812г.- на службу в учебные заведения.

6 августа 1809г. Александр I подписал указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские ассесроры и статские советники» (указ действовал до 1834г.) В преамбуле указа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность «достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и исчислением лет службы».

М.М. Сперанский предостерегал императора, что с каждым годом недостаток образования у российского юношества будет все более отрицательным образом сказываться на управлении государством. Это и тало основанием введения экзаменов при достижении VIII и V классов Табели о рангах. Отныне, чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены коммисии при университетах по установленной программе. Экзамены вводились по следующим дисциплинам: русский язык, один из иностранных языков, естественное право, всеобщая история, римское право, гражданское право, уголовное право, русская история, государственная экономика, арифметика, геометрия, физика, география, статистика России. Указ требовал для управления «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием».

Требования указа вызвали в целом неблагоприятный отклик современников. Многие министры, директора департаментов, губернаторы пытались отстаивать преимущество опыта перед знаниями при назначении на должность и продвижения чиновника по службе. И все же предложения Сперанского дали определенные результаты. Если до 1810г. более 31% классных чиновников имели домашнее образование, то 30-м годам XIX века таких стало всего 5 % Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230 с. .

Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Император твердо верил во всесилие государства, в то, что может через превосходно налаженный аппарат и хорошо подобранных, обученных чиновников регулировать жизнь общества. Поэтому с первых лет царствования он стремился улучшить российскую бюрократию. Для этого Николай I потребовал усовершенствовать законодательную базу государственной службы и усилить контроль за выполнением законов.

В 1827г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а с 14 октября того же года было утверждено «Положение о канцелярских служителях». Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда: 1 потомственные дворяне,2 дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов, 3 дети канцелярских служителей, ученых, художников, не имевших классов, 4 купцы 2-й, и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния. Николай I запретил принимать на должности, которые составляли XIV классу Табели о рангах, лиц 4 -го разряда.

В конце 20-х годов XIX в. получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал А.С.Пушкин в записке «О народном воспитании»: «Чины сделалась страстью русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопиться вступить как можно раньше на службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником… Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собой беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г.230 с. .

После нескольких колебаний Николай пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях, 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях, 3) «не имеющие аттестатов ни тех, ни других означенных учебных заведений». Были установлены разные выслуги лет.

В России при Александре I дела об определении чиновников к должности, наградах, пожаловании разных прав и преимуществах были сосредоточены в I департаменте Правительствующего Сената.

Николай I решил с 1836 г. Сосредоточить все дела по надзору за службой гражданских чиновников в I отделении Собственного императорского величества канцелярии. Каждые 6 месяцев губернаторы подавали сведения о лицах, поступивших на государственную службу. Усмотрев в этом большие упущения Николай I повелел сосредоточить все дела по определению на службу, производству в чины, помещению, увольнению от службы в указанном учреждении. С этой целью в составе I отделения 5 сентября 1846г. был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства. Аппарат департамента делился на четыре экспедиции. Таким образом, царь мог видеть и контролировать чиновников, находившихся на службе. Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной список. Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230 с. . Там содержалась более чем подробная информация о чиновниках и об их имуществе.

Общей тенденцией России времен Николая I была военизация государственного аппарата. Так, полностью были военизированы ведомства: горное, лесное, путей сообщения. Да и обычное гражданское управление, постепенно превращалось в военное.

В 1846г. по поручению Николая I министр юстиции граф В.Н. Панин разработал записку о пересмотре устава о гражданской службе. Для реализации замысла был образован Особый комитет для пересмотра «Устава о гражданской службе». На основании указаний императора комитет высказался за отмену названий чинов. Производство за выслугу лет предполагалось заменить прибавкой к жалованью. Однако работа комитета была замедлена двумя серьезными записками на имя Николая I министра народного просвещения С.С Уваров. В них говорилось, что чины есть

«орудие столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 203 с.

Уваров считал, что неслучайно Табель о рангах так укоренилась в сознании россиян, это соответствует их психологии, стало частью представлении о мироустройстве. «Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного - равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинства службы»,- писал Уваров. И хотя в реальной жизни было далеко не так, перспектива блестящей карьеры, возможность приобрести дворянское достоинство действительно привлекала многих. Досягнув же известных высот, они становились защитниками, за редким исключением, сложившейся системы чинопроизводства Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с. . Николай I был вынужден согласиться с С.С. Уваровым, и хотя в Особом комитете и был составлен проект нового Устава о службе гражданской, император его не подписал, а сам комитет был закрыт.

После смерти Николая I был ликвидирован Инспекторский департамент. В 1862г. с резкой критикой состояния государственной службы и системы чинов выступил М.А. Корф главноуправляющий II отделением Собственной его императорского величества канцелярии. В своей записки он указал, что «вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное»

Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.

В 1892г. был образован специальный комитет по наградам чиновников. До этого времени единого порядка награждения чиновников орденами, подарками, пособиями не существовало. Соответствующие ходатайства императору поступали через кавалерские думы, Комитет министров, от отдельных министров и главноуправляющих, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии, членов императорской фамилии, представителей разных благотворительных обществ. Отныне все представления такого рода поступали в комитет по наградам.

Сколько же в России было чиновников в начале XX века? В своем исследовании Н.А. Рубакин указывает, что в 1910 в Европейской России было 575 тыс. чиновников и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с. В течение всего XIX века основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В XIX веке имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников прасвослвного и армяно-грегорианского вероисповеданий, а также евангелистическо- лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, интеллигенции и др. Преимущества были за отдельными категориями населения, дети которых служили в ведомстве Министерства императорского двора - например, мастеровых и нижних чинов русской армии. Следует отметить, что все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям - например, не имели должного образования.

Не охотно принимали на государственную службу иностранцев, детей рабочих и крестьян. Также в первой половине XIX века не принимались на службу и женщины, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Лишь в ходе реформ их стали принимать «по найму» в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Позже разрешили работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. Ограничения касались незаконнорожденных, т.е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию. Те, кто поступал в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями.

Первая русская революция внесла существенные изменения. Она уравнивала всех, корме иностранцев в праве поступления на службу. Законодательство устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет. Для некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25, 35. Верхнего предела не было. Лица, не имевшие права на поступление на государственную службу по своему происхождению, приобретали его после получения свидетельства обокончании средних или высших учебных заведений. Также обязательным условиям было обладание гражданской честью, те лица, которые были замечены в неблаговидных поступках или подвергнуты наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на службу не принимались.

С 1874 года условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности

При вступлении на службу чиновник приносил устную присягу, затем он подписывал ее печатный текст. Вышедший в отставку чиновник имел право вновь вернуться на службу. Потерявший право на службу, т.е. отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступит к прежним обязанностям не ранее чем четыре 2 года. При этом он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения.

В уставе о службе в ряде статей была выражена мысль о том, что производить в чины необходимо последовательно, после выслуги определенного количества лет в каждом чине: «Никто не может быть производим через чин, или, минуя чины низшие, прямо в высшие» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.

В конце XVIII века срок прохождения служебной иерархии с XIX по III класс Табели о рангах составлял 49 лет. Поэтому высшего чина можно было достичь на склоне карьеры. С целью, омоложения кадров в первой половине XIX века было прекращено пожалование чинов XIII и XI классов, сокращена выслуга лет в некоторых чинах. Теперь путь по карьерной лестнице составлял 39 лет.

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание, которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц.

При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшиеся за штатом, получали только жалованье в течении года или до нового назначения в пределах этого года.

Всем служащим выдавалось жалованье и столовые деньги 1 раз в месяц. Ситуация, в которой в наша дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была не мыслима. Значительные расходы государство несло на обеспечение чиновников, служивших в отдаленных местностях, таких как западные губернии и Царство Польское.

Закон четко запрещал «приношения начальствующим лицам от общества и сословий, как в совокупности, так и отдельно» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.

К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих, также через службу чиновник мог получит потомственное дворянство. К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий. По общим правилам срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50 % пенсионного оклада. Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто, пенсию получала семья, а не сам служащий.

В XIX веке окончательно сложилась система чинопочитания, когда чувство лично достоинства уступило месту достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал только свою фамилию. Если же младший писал старшему, то обязан был собственноручно, помимо подписи, называть свои звания и чин. Наличие в таком случае только подписи считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. Вторая половина ХIХ в. знаменуется существенными изменениями в общественном и государственном строе. Реформа 1861 г. освободив крестьян, открыла дорогу развитию капитализма в городе, хотя и поставила на его пути определенные препоны. Крестьянин получил земли ровно столько, чтобы она привязывала его к деревне, сдерживала отток рабочей силы, нужной помещикам, в город. Вместе с тем надельной земли крестьянину не хватало, и он вынужден был идти в новую кабалу к прежнему барину. Общинная организация деревни несколько притормаживала классовую дифференциацию деревни и с помощью круговой поруки обеспечивала взыскание выкупных платежей. Новая классовая структура общества, где все большее значение приобретали противоречия между рабочими и капиталистами, складывалась в рамках старого сословного строя.

Развитие социально-экономических процессов не могло не оказать влияния на государственную сферу. Россия делает решительный шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Это проявляется преимущественно в среднем и низших звеньях государственного механизма, где земская и городская реформы допустили буржуазию к управлению. Судебная реформа проводит довольно последовательно буржуазные принципы судоустройства и процесса. Военная реформа вводит всесословную всеобщую воинскую обязанность. Вместе с тем либеральные мечты о конституции остаются только мечтами, а надежды земских деятелей на увенчание системы земств всероссийскими органами встречают решительное сопротивление царизма.

Механизм государства

Успешное функционирование государственного аппарата и его органов обусловливается отлаженностью и профессионализмом деятельности лиц (чиновников), занимающих должности в аппарате и его звеньях...

Основы государственной службы. Полномочия Президента РФ

Государственная служба - публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов - служб, надзоров, агентств и т.п...

Особенности правового регулирования государственной гражданской службы

Итак, институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов В.М...

Правовая природа государственной службы в Российской Федерации

С прекращением в декабре 1991 г. существования СССР перед его преемницей - Российской Федерацией - встал вопрос об организации новой системы государственной службы. Это было связано, в первую очередь...

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области)

Государственная служба трактуется в законодательстве и доктринальных источниках в двух основных значениях: как вид деятельности и как правовой институт в системе административного или служебного права...

Реформа государственной службы в Российской Федерации: основные направления современного развития и проблемы

Специфика развития государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

Государственная гражданская служба Российской Федерации (гражданская служба) - вид государственной службы...

Сравнительный анализ Госдумы в царской и современной России

Становление парламентаризма в России

Государственная Дума Российской империи -- законосовещательное, позже -- законодательное учреждение Российской империи. Дума являлась нижней палатой парламента, верхней палатой был Государственный совет Российской империи (о нем сказано выше)...

Структура государственного управления в Японии

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях - это один из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества...

Франкская империя Каролингов

Общеполитический процесс укрепления новой монархии закономерно отразился на формировании качественно новой государственной организации. Путями этого формирования стали, во-первых...

Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности, в Древнем Риме, где также придавали больше значение государственной службе и управлению. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине «первым среди равных» и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений «службы».Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система неместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную, так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков. Сформировался принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

К XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы. Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением Указа о единонаследии стал - Табель о рангах (1722 г.). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах, с достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, Устав воинский. Кроме того, служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система, заложенная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят «Устав о службе гражданской», в 1834 году «Правила о порядке производства в чины гражданской службы», в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах. В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом, можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую. При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано, прежде всего, с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД России. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты «Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов. В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

В последующие годы законодательство нашей страны не стояли на месте, а двигались только вперед, в связи с этим были изданы различные нормативно-правовые акты, которые регулировали вопросы государственной службе в России, ее своеобразия и особенности. Особенно хочется отметить начало 21 века. 21 век ознаменовал появлением в наших руках очень важных нормативно-правовых документов относящихся к данной сфере деятельности, а именно Федеральных законов от 11.11.2003 N 141-ФЗ « О системе государственной гражданской службе» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также мы являемся свидетелями первого этапа (2009-2010 годы) федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".

Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Управление карьерой классных чиновников

В.А. Воропанов

Вступление на престол Екатерины II ознаменовалось началом комплексной «административной реформы» в России. Цель статьи заключается в изучении результатов развития государственной гражданской службы и системы управления ею, что являлось приоритетным направлением реформаторской деятельности верховной власти1.

Высшее управление кадрами государственной гражданской службы осуществлял Правительствующий Сенат. Отбор лиц на высшие в губернии должности проводился из списков, подготовленных специализированным органом Сената - Герольдмейстерской конторой1 2, с учетом их служебного старшинства, качества карьеры, наконец, желания отправиться в провинцию. Монарх разделил с Правительствующим Сенатом ответственность за утверждение кандидатов на престижные должности3. Родственники в состав одной коллегии не назначались на основании именного указа от 5 ноября 1723 г.4

Верховная власть совершенствовала систему управления кадрами государственной гражданской службы, способствуя продвижению по карьере наиболее достойных лиц. 17 февраля 1763 г. Екатерина II распорядилась об обязательном ведении во всех государственных органах «послужных списков», фиксировавших персональные данные и сведения о карьере офицеров и чиновников в связи с тем, что «за недостатком надлежащих известий о верной и безпорочной службе, могут входить в произвождение по старшинству и при отставках такие, которых худыя свойства и худое поведение, если б оныя в вышних местах све-домы были, должны б служить справедливым к тому препятствием, для сохра-

1 См.: Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.

2 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11043, 11121, 11215, 11444. Ст. 7; т. XVI. № 11989. П. 1; т. XIX. № 13596, 13690; т. XX. № 14805.

3 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14392. Ст. 59-62.

4 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VII. № 4342.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

нения в каждом любочестия и ревности к службе Ея Императорскаго величества», а также о выдаче «аттестатов» («о верной и безпорочной службе») тем, кто был представлен к награждению очередным чином или к отставке5. Указом от 26 декабря 1767 г. Сенат распорядился вести в Герольдии книгу для учета чиновников, привлеченных к уголовной ответственности («кто когда по какому указу и за что под следствие отдан, а по окончании отмечать, что с кем из находящихся под следствием учинено») в целях препятствования их назначению в должности и производству в чины6. Именным указом от 6 февраля 1781 г. Екатерина II предписала учитывать при продвижении по карьере профессиональные и деловые качества лиц («чтоб при определении всяких чинов на случающияся вакансии, разсматривать наперед не только списки, означающие их службу; но в то же время примечать поступки их в бытность при прежних должностях, и с каким рачением исправляли возложенныя на них дела, дабы тем основательнее можно было заключать о способности их к занятию новых мест, что самое наблюдать и при представлениях о награждении чинами»)7.

Законодатель усилил правовое регулирование награждения чинами. Именной указ от 19 апреля 1764 г. установил 7-летний срок выслуги для производства в очередной штаб-офицерский ранг8. Получение чина коллежского асессора, связанного с приобретением прав потомственного дворянства9, лицами недворянского происхождения сдерживалось: «высочайше утвержденный доклад Сената» от 5 сентября 1765 г. предусматривал производство в ранг VIII класса, открывавший доступ в состав коллегий государственных органов («в судейские чины») только для тех канцелярских работников («которые из приказных чинов»), кто «не менее 12 лет с особливою безпорочностию и способностию к судейскому достоинству выслужили»10. Действующие нормы подтвердил именной указ «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г., допускавший досрочное производство лиц недворянского происхождения в чин VIII класса с согласия монарха. Решения о присвоении чинов принимались в Общем собрании Сената в Санкт-Петербурге11 («в первых четырех департаментах Сената, в генеральном оных Собрании»12).

Важным источником рекрутирования кадров для государственной гражданской службы являлись отставные офицеры13, чьи переходы верховная власть поощряла. Манифест Петра III от 18 февраля 1762 г. предусматривал награж- * 11

5 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV № 11772; т. XVI. 11769, 12030, 12104, 12287, 12289. Инструкция пехотного полка полковнику. Гл. I. П. 3, гл. VIII. П. 2., Лит. В; т. XVII. № 12476; т. XIX. № 13690, 13991; т. XX. № 14292, 14353, 14574, 14588; т. XX. № 15529; т. XXII. № 16641; т. XXIII. № 16941, 16946. П. 3, № 17041, 17216, 17390; т. XXIV. № 17898; т. XXV. № 18440; т. XXVI. № 19488.

6 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. № 13041; т. XIX. № 14007.

7 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. 15117; ГАОрлО. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55. Л. 1.

8 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVIII. 12973.

9 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. VI. № 3890. П. 11.

10 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12465.

11 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11625; т. XIX. № 14040; т. XXIII. № 16930. П. 4, 5, 8, 13, № 16960, 17105; т. XXV. № 19159.

12 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12026.

13 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11561; т. XVI. № 11690; т. XVII. № 12552.

Из истории государственного управления

дение офицеров, перешедших на гражданскую службу, очередным «статским» чином («если три года в одном ранге состоял»)14.

Специальное внимание монарх уделил областям, наименее обеспеченным кадрами: именной указ от 31 октября 1765 г. предписал представлять к производству лиц, служивших в областях Сибири на классных должностях, в следующий чин особым порядком («в разсуждении отдаленности от великороссийских губерний, провинций и городов... к произвождению в чины по достоинствам и заслугам считать особо»), а также поощрять чином командированных за Урал и вновь повышать их по истечении 6 лет добросовестной службы, отметив потребности края в квалифицированных работниках («что может им служить поощрением, тем более; что увидя особливое по тем губерниям в чины произвождение, могут и они охотно в те места ехать, и там у дел быть»)15. После учреждения Иркутского наместничества монарх подтвердил действие правил в отношении служащих, добровольно выехавших на работу в Восточную Сибирь («чтоб определяемые в сию губернию, в разсуждении предлежащаго им дальняго пути и не малых трудов, воспользовалися особливыми выгодами в произвождении»)16.

В свою очередь, в резолюции на доклад генерал-прокурора от 20 декабря 1783 г. Екатерина II была вынуждена предупредить об ответственности лиц, воспользовавшихся привилегией в чинопроизводстве и не явившихся к должности в установленный срок, предписав открыть уголовное дело против титулярного советника П. Можарова, назначенного в 1779 г. прокурором в Колыван-скую область («за уклонение от службы и неявку к месту, ему определенному по собственному его желанию»)17.

В законодательстве получило развитие правовое регулирование «старшинства» государственных служащих, претендовавших на награждения, их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий. Первая отставка дворянина, выслужившего год в очередном ранге, или иного лица, прослужившего в чинах коллежского секретаря или титулярного советника 12 лет, сопровождалась присвоением следующего чина18. Содержание после отставки в размере половины оклада жалованья получали лица после 35 лет действительной государственной службы или уволенные вследствие тяжелой болезни, не подвергавшиеся уголовным наказаниям («Кто не был из оных во время службы, будучи уже в офицерских чинах, по приговорам за большия и безчестныя преступления штрафован»). Государственный служащий мог отказаться от пенсии в пользу чина. Акт «О пенсионах статских чиновников» от 7 июня 1764 г. ограничил объем средств специального фонда 25 тыс. руб.19 Отдельные выплаты производились персональным пенсионерам, вдовам или несовершеннолетним детям отставных чиновников.

14 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. IX. № 6836; т. XV. № 11444. П. 2; т. XVII. № 12552, 12465. П. 7; т. XXIII. № 16930. П. 7.

15 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12524.

16 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15680. П. 7; т. XXV. № 18450.

17 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15856.

18 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XV. № 11444. П. 2, 3; XIX. № 13452, 13952, 14200; т. XXIII. № 16930. П. 8, № 16946. П. 2.

19 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 12175; т. XVII. № 12398; т. XX. № 14811.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

Именной указ от 22 марта 1779 г. установил общую сумму капитала в их пользу в размере 30 650 руб.20 Дополнительные акты регламентировали порядок выплат пенсий21. В случае привлечения пенсионеров к службе им устанавливался оклад жалованья в размере пенсии22.

Часть классных должностей в государственном аппарате замещались по результатам сословных выборов и прежде всего дворянских. Основой регламентации выборов послужили правила выдвижения депутатов в Уложенную комиссию, изложенные в манифесте от 14 декабря 1766 г.23 Правила реализации «Учреждений о губерниях» законодатель разъяснил в акте от 25 ноября 1778 г. («Высочайшиярезолюции на докладные пункты генерал-губернаторов. О порядке выборов в губерниях должностных людей из дворян и купечества). В ноябре 1782 г. Сенат распорядился о тиражировании («напечатании») и рассылке «пунктов» от 25 ноября 1778 г. во все губернские правления24. Наконец, систему избирательного права развили Жалованные грамоты от 21 апреля 1785 г. Законодатель предписал дворянскому сословию возлагать служебные обязанности на лиц нравственных, старше 25 лет, имевших недвижимую собственность («доход с деревень ниже 100 рублей») и способных в течение трех лет нести публичную службу, отвлекаясь от коммерческих и хозяйственных интересов, наконец, наделенных табельным чином25. Кандидат мог быть выдвинут заочно, но отказ от почетной роли зависел от согласия избирателей26. Монарх поддерживал активную роль сословий. Сословное собрание было вправе лишить права голоса дворянина, наказанного судом или ославленного поведением27. Делая выбор между кандидатами, избиратели не стеснялись иерархией чинов28. Признавая достоинство дворян, не выслуживших чинов, но уже избиравшихся до опубликования Жалованной грамоты, монарх подтвердил их право на полноценное участие в съездах29. Голосование избирателей предваряла обязательная прися-га30. Начальнику и правителю наместничества вмешиваться в дворянские выборы запрещалось31.

Таким образом, с 1775 г. дворянское сословие принимало непосредственное участие в подборе кадров на часть должностей государственной гражданской службы. На основе законодательных актов губернское руководство составляло специальные инструкции, тиражировавшиеся и рассылавшиеся на места. Так, «Обряд к выборам для обновления Ярославского наместничества» 1780 г. состоял из 47 пунктов, детально воспроизводивших порядок проведения дво-

20 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12353; т. XX. № 14857.

21 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15192, 15221, 15255. П. 5, № 15747; т. XXIII. № 16035, 16570; т. XXIII. № 16772.

22 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVI. № 11898, 12175.

23 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801.

24 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816; т. XXI. № 15588.

25 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15590; т. XXII. № 15961, 16187. Ст. 62-65.

26 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 22.

27 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16187. Ст. 65.

28 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XX. № 14816. П. 21.

29 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16297.

30 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XVII. № 12801. В. Ст. 21.

31 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXII. № 16731. П. 2.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Из истории государственного управления

рянских съездов32. В 1783 г. администрация Ярославского наместничества ограничилась составлением уже «Краткого описания порядка выборов»33. Монарх реагировал на рапорты о специфических ситуациях, совершенствуя правовое регулирование выборов. В 1781 г. был разрешен вопрос о случаях превышения числа наличных избирателей количеством объявленных баллотировочных «шаров»34. Избирательные права унифицировались для всех групп дворянства: казацкой старшины, польской и полонизированной шляхты, немецкого рыцарства, чьи привилегии и корпоративная замкнутость были нарушены зако-нодательством35.

Медленный прирост привилегированного сословия обусловил отсутствие дворянских собраний в ряде периферийных провинций, включая наместничества в Северном Приуралье и Сибири36. Тем не менее по инициативе генерал-губернаторов в 1780-1783 гг. в Вятке, Перми37 и Тобольске38 состоялись выборы должностных лиц дворянами и чиновниками, отчасти оставленных в новом качестве по истечении 3-летнего срока39.

Так, наместник А.А. Ступишин прибыл в Вятку в сопровождении группы из 22 офицеров и чиновников, набранных им для службы в губернии. Для участия в выборах кандидатов на должности в губернский центр явились 6 дворян. На должности, незамещенные посредством выборов, начальник назначил лиц «от короны»40. В 1782 г. только в губернских органах Вятского наместничества числились 56 вакантных классных должностей41. Указом от 11 декабря 1795 г. Екатерина II подтвердила право вятского наместника «заимствовать людей способных и достойных из Казанской и других соседственных губерний» с целью замещения должностей, предоставленных для дворян, о чем наместническое правление уведомило их руководство42. Между тем вятский губернатор А.С. Латышев, назвавший «недостаток в способных и достойных чиновниках» в качестве главной причины нарушений в работе государственных органов, выявленных в ходе ревизий, отметил положительную роль дворянских собраний в отборе кадров на классные должности. По его мнению, сословие обладало возможностями не только оценивать деловые и личные качества кандидатов, 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42

32 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Л. 1-14.

33 ГАЯО. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262. Д. 458. Л. 1-8.

34 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15220.

35 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXI. № 15265. П. 1, № 15776. П. 1-3; т. XXII. № 15961; т. XXIII. № 17079, 17327. П. 4, 8, № 17459. П. 1.

36 ГАКО. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490. Л. 3; ГАПО. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76. Л. 26; д. 112. Л. 151 об.

37 См. подр.: Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб, 1910. С. 323.

38 РГАДА. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60. Л. 37.

39 См. подр.: Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень, 2000. С. 118.

40 См. подр.: Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества // Столетие Вятской губернии. 17801880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка, 1880. С. 16, 21.

41 См. подр.: Бехтерев Н., Андриевский А., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 // Столетие Вятской губернии. С. 228-229.

42 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 17416. П. 2; ГАВО. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831. Л. 108-108 об.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

но и публично осуждать противоправные действия своих представителей («Все сии пружины, толь благородныя и толь почтенныя, для Вятской губернии не существуют»). Органы же губернского управления испытывали объективные трудности в комплектовании должностей компетентными работниками. «...Открывается какая-нибудь вакансия, к губернатору или в правление является проситель, нередко совсем неизвестный - достоинство его заключается в чине, какой он имеет, а способности в желании занять такое то место, иной представляет при том и аттестаты свои; но кому неизвестно, что их получает и тот, коего за негодностию только с своих рук сжить желают», - напомнил А.С. Латышев43.

Все государственные служащие, исполнявшие обязанности судей, подлежали «аттестации» губернского начальства. Добросовестное прохождение службы по выбору не нарушало темпов карьеры чиновников. Отставные обер-офицеры были наделены при соблюдении определенных условий преимуществом производства в чин титулярного советника («ежели они не менее трех лет при должностях были и добропорядочным исправлением оных приобрели удостоение начальства»)44.

Император Павел I дезавуировал либеральные принципы, внедренные в сферу государственного управления. Монарх поручил губернским правлениям замену выборных лиц, досрочно оставивших должности, и подтвердил их обязанность замещать «достойными чиновниками» выборные должности в случаях нехватки кандидатов, представленных дворянским собранием45. С 1799 г. прекратились губернские съезды дворян46. С 1800 г. все классные вакансии на государственной гражданской службе замещал Сенат47.

Павел I ужесточил требования к отбору кадров на гражданскую службу. Именной указ от 15 ноября 1797 г. не только запретил рассматривать прошения дворян в виде наказания уволенных с военной службы о приеме на гражданскую службу, но и лишил их избирательных прав48. Именные указы от 12 апреля, 1 мая и 9 августа 1800 г. предусматривали прием на «статскую» службу лиц, отставленных с военной службы после 6 ноября 1796 г., с разрешения монарха49. Указом от 17 октября 1799 г. Сенат подтвердил необходимость подробно описывать в представлениях к повышению в рангах чиновников VI-VIII классов («кои имея отличнейшия пред другими способности, при всегдашнем своем к службе усердии и безпорочности окажут по местам их служения и отличнейшия пред прочими каковыя-либо деяния, особеннаго уважения достойныя»), их новые заслуги («какою именно отличностию в производстве дел или особенными по службе деяниями награждение они заслуживают; и таковыя о сих последних представления делать с совершенною ясностию случая и прописав оной в самом существе по 43 44 45 46 47 48 49

43 См. подр.: Бехтерев Н. и др. Указ. соч. С. 317-320.

44 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIII. № 16930. П. 3.

45 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18057; т. XXV.№ 18657.

46 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19154. П. 1; т. XXVI. № 19619.

47 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19418, 19271.

48 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18245; т. XXV. № 18321.

49 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19376, 19408, 19508, 19615.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ

Из истории государственного управления

производству дела или подвига»)50. При этом для дворян император установил новые сроки выслуги штаб-офицерских чинов: 4 года для производства в коллежские асессоры, 5 лет - в надворные советники, 6 лет - в коллежские советники и 4 года - в статские советники51, а также отличил преимуществами офицеров гвардии52. Наконец, указом от 20 апреля 1797 г. Сенат напомнил требование блюсти при представлениях для замещения должностей «старшинство мест и чинов»53. Павел I существенно увеличил сумму пенсионного капитала в пользу отставных служащих - до 120 тысяч рублей, однако именным указом от 10 ноября 1800 г. лишил пенсий лиц, возвратившихся на государственную гражданскую службу54. Лишение чина в виде наказания, назначенного судом, требовало санкции императора55.

К государственному аппарату монарх применил меры дисциплинирующего воздействия. Чиновники, не явившиеся к должностям в установленные сроки, подлежали увольнению56. Указом от 23 августа 1798 г. Сенат распорядился уведомлять служащих о произведенных им назначениях через столичные газеты57. Судебная ответственность грозила лицам, не явившимся к должности по окончании официально разрешенного отпуска58.

Итак, в законодательстве второй половины XVIII в. систематически совершенствовалось правовое регулирование управления государственной гражданской службой и ее кадрами, создавая условия для обеспечения карьерного роста наиболее квалифицированным и добросовестным служащим. Государственные органы вели строгий учет кадров («послужные списки», «аттестаты»), особо - лиц, подвергшихся уголовному преследованию. Темп карьеры в штаб-офицерских чинах являлся низким: высококлассные должности замещали квалифицированные работники. Сословный строй обусловил неравенство сроков выслуги исключительно чина VIII класса, связанного с приобретением прав потомственного дворянства. Приоритет военной службы над гражданской позволял верховной власти рассматривать офицерский корпус как кадровый резерв для замещения ее вакантных классных должностей. Законодатель уделил специальное внимание проблеме комплектования должностей в областях Сибири, поощрив службу в Азиатской части России особыми материальными компенсациями и преимуществами в чинопроизводстве. Выделению лучших служащих способствовало закрепление принципа их «старшинства». Законодатель усиливал мотивацию чиновников, регулируя порядок их отставки и, наконец, назначения и выплаты пенсий «ветеранам» государственной гражданской службы.

Правительство Екатерины II разработало законодательные основы правового регулирования сословных выборов. Верховная власть установила поло-

50 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV. № 19159.

51 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 19219.

52 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17663, 17745.

53 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 17926.

54 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV. № 18276; т. XXV. № 18502. П. 1-4; т. XXVI. № 19643.

55 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18894.

56 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXIV № 18196; т. XXV № 18936; т. XXVI. № 19625, 19626.

57 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXV № 18637.

58 ПСЗ РИ. Собр. I. Т. XXVI. № 19356.

Выпуск 5 2015

В.А. Воропанов

вой, возрастной и имущественный цензы, обозначила морально-нравственные критерии отбора кандидатов на государственную гражданскую службу. Дворянское сословие обязалось выдвигать лиц, наделенных табельными чинами, однако губернское собрание пользовалось правом игнорировать формальные принципы иерархии и субординации. Крайним восточным центром проведения съездов дворян являлась Уфа. В областях с традиционным отсутствием органов дворянского самоуправления подбор кадров на должности осуществляли органы губернской администрации, вынужденные привлекать кандидатов из иных областей империи.

Качество работы государственных служащих, уволенных с должностей, официально оценивалось губернским начальством. Служба по выбору дворянского сословия не нарушала темпов карьеры чиновников.

Павел I сосредоточил управление кадровой политикой в Правительствующем Сенате и усилил требования к отбору лиц на должности государственной гражданской службы, а также к аттестации чиновников, рекомендованных к производству в очередной ранг. Монарх стимулировал труд служащих, сократив сроки выслуги штаб-офицерских чинов, а также увеличив в 4,8 раза пенсионный капитал в пользу отставных работников.

Список используемых источников

1. Андриевский А., Бехтерев Н., Спасский Н. Краткая летопись событий и законоположений, касающихся Вятской губернии за первое столетие с открытия наместничества. 1780-1880 / А. Андриевский, Н. Бехтерев, Н. Спасский // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 209-387.

2. Бехтерев Н. Открытие Вятского наместничества / Н. Бехтерев // Столетие Вятской губернии. 1780-1880. Сб. матер. К истории Вятского края. Т. I. Вятка: Типография губернского правления, 1880. С. 9-33.

3. Воропанов В.А. Развитие системы государственной гражданской службы Российской империи во второй половине XVIII в. Часть первая. Управление канцелярскими кадрами // Социум и власть. 2014. № 5 (49). С. 106-111.

4. Государственный архив Вологодской области. Ф. 177. Оп. 6. Д. 1831.

5. Государственный архив Кировской области. Ф. 1321. Оп. 1. Д. 490.

6. Государственный архив Орловской области. Ф. 826. Оп. 1. Д. 55.

7. Государственный архив Пермской области. Ф. 316. Оп. 1. Д. 76, 112.

8. Государственный архив Ярославской области. Ф. 77. Оп. 1. Д. 262.

9. Григорьев В.А. Реформа местного управления при Екатерине II (Учреждение о губерниях 7 ноября 1775 г.). СПб: Русская скоропечатная, 1910. 396 с.

10. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. СПб, 1830.

11. Российский государственный архив древних актов. Ф. 24. Оп. 1. Д. 60.

12. Сибирские и Тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / под ред. В.В. Коновалова. Тюмень: Тюменский издательский дом, 2000. 577 с.

ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ